公共政策是为公共所作的政策安排，公共政策必须体现公共性、公正性、合法性的伦理诉求。公共政策必须从公共利益出发，为公共利益而作。以下是人见人爱的小编分享的公共政策论文优秀6篇，希望大家可以喜欢并分享出去。
论公共政策终结的启动策略
摘 要： 在政策终结过程中，通常会遭遇来自各个方面不同程度或层次的抵制与阻碍，可能在不同的政策领域，政策行动者的意识形态、政策运行轨迹等因素有所不同。因此，在政策终结启动过程中，政策行动者需要采取迅速的回应策略，以推动政策终结的顺利开启。由此，可以藉由组织结构、法律修订、政府预算、人事安排以及媒体报道等策略，来启动政策终结的程序。
关键词： 政策终结； 启动策略； 启动程序
政策终结是一个在政策领域中的重要活动过程，意味着政策系统平衡状态面临打破，政策资源重新排列组合。为此，政策终结过程会遭遇不同程度或层次的障碍和条件限制，政策行动者需要采取迅速的回应策略，以促进政策终结的开启，可以藉由组织结构、法律修订、政府预算[1]、人事安排以及媒体报道等五种策略，开启政策终结的程序。
一、组织结构的调整
组织是人类生存的基本方式，是连接人与人之间的纽带和桥梁，正如罗森布鲁姆等人所言:“组织协调人类的活动。……当人类文明从狩猎――采集社会发展到今日的后工业化、科技化社会，人类越来越依赖组织作为达成社会、经济和政治目的的手段。”[2]组织要有效发挥其功能，把分工的范围、程度、相互之间的协调配合关系、各自的任务和职责等用部门和层次的方式确定下来，形成组织的框架体系。同时，随着社会发展变化，组织结构并不是一直保持不变，构成组织各种要素既相对独立又相互联系和依赖，根据各自所处的环境条件进行内部变革和相互关系调整。在不同历史时期，组织会以不同的结构形式适应复杂变化的环境和条件。
组织是政策制定和执行的主要载体、实现政府治理目标的重要实体。考夫曼就把组织作为政策终结的重要分析单位，并把组织终结作为其研究对象。因为政策运行往往需要透过一个或多个组织来执行，而且组织的建立或废除也是非常的具体和明确。虽然组织为了争取生存和发展的需要而将目标模糊化，但是由于资源的有限性和责任的归属认定，组织必须明确化和法定化。
一般而言，政策终结者倾向于利用组织结构的调整作为政策终结启动的标志，因为组织结构是具体可见的，并不像政策内容所涉及的领域那样广泛和错综复杂，所以组织结构的调整常常成为政策终结者宣示终结的标杆。也就是说，由于组织结构的调整能产生立竿见影的效果，能给政策行动者烙下深刻的改革印象，因此，组织结构变革经常成为政策终结者推动政策终结的标志和象征。
但是，把组织结构的调整作为政策终结启动策略之一，有两个方面的问题需要注意：一是组织结构的调整也许只是重新命名或重新组合，事实上政策并没有实质性的改变，出现政策转移的情形，例如原由中央政府负责的政策，改由地方政府制定和执行，或是原由地方政府负责的政策，中央政府收回自行负责；二是政策终结也许并未涉及到组织结构的调整，但是政策终结已经成为事实。
虽然如此，组织结构的调整仍然可以作为政策终结启动的重要策略，也就是说，组织结构会因为政策终结而有所调整，如果结合其他的征兆更能准确和及时判断和观察政策终结现象。以环境保护政策为例，三十年前，中国工业化刚刚处于起步阶段，环境污染并不严重，政府在环境保护上投入的资源十分有限，环境保护方面的讨论并没有重视，环境保护也不会纳入政府议程，从政府组织设计就可以看到其迹象。
1978年，中国成立国务院环境保护领导小组办公室，设在国家建委之下。1982年，撤销国务院环境保护领导小组办公室，城乡建设环境保护部内设环境保护局。1984年，城乡建设环境保护部下属的环境保护局改名为国家环境保护局，作为国务院环境保护委员会的办事机构，但仍隶属于城乡建设环境保护部。改革开放以来，由于在以经济建设为中心背景下，国家环保局一直隶属于建设部，政府采取经济发展优先于环境保护的政策。1988年，国家环境保护局成立，从建设部中分离出来，成为国务院的一个直属机构，赋予了国家环保局12项基本职能。1998年，国家环境保护局升格为正部级的国家环境保护总局，增加核与辐射环境安全管理职能，下设国家核安全局。此时，面临着工业化带来的环境污染日益严重，人们的环保意识日渐普及，公共污染问题突出。2005年吉林化工厂污染松花江、2007年太湖蓝藻暴发致自来水污染等重大环境污染事故接二连三爆发，政府将政策目标已经改变为环境保护与经济发展并重。2008年，国务院成立环境保护部。[3]
因而，组织结构的重新安排往往推动着政策终结活动的进行，政策终结也将会面临组织结构的设计以及组织成员的反对而产生压力，在实际政策终结过程中，甚至是阻碍政策终结的主要因素。
二、重要人事的安排
任何政策的制定和执行都需要有人来承担和推动，政策也可以规范人的行为，不仅包括负责决策的领导阶层和政策的执行人员，也包含政策规范的对象，其中又以高层人事的安排最为关键。所以，从重要人事安排的变动中，透露出政策未来的走向，在一定程度上，也可能是宣告“人存政举，人去政息”的政策命运。
就做出重要人事安排的决策者而言，作为政策制定和执行的主体，重要人事的安排是为实现一定政策目标或完成组织任务而进行有意识的行为或策略，新的政策领导者要达致人事安排的意图，一般具有双重任务，一方面是传承和衔接，另一方面是变革和创新。因此，尤其是政策领导者的变动预示着政策终结的即将来临，新政策领导者的安排意味着对原有政策的审视，政策可能需要再决策，或者是执行方案的重新选择，即政策工具的变化。
有些重要人事安排的决策者，就赋予了新的政策领导者进行政策终结的使命，这一般是对于一些重大政策或具有普遍影响的政策需要终结时，为了缓解政策终结引起的矛盾或冲突，降低政策终结成本而采取的措施。可以这样说，重要人事的安排就是对政策终结的宣示。
每一位政策领导者都有自己的理念信仰和价值考量，塑造出不同的决策风格，与政策不同的行动者之间关系不同，在政策运行过程中，不同政策行动者采取的行动有政策终结的可能性存在。尤其是政府部门中具有决策权的重要人物出现更替时，确实能够给政策未来走向带来一定的信号，影响政策终结的进程和方向。
因此，重要人事的安排或异动，不仅仅给政策行动者对政策以想象的空间，而且对于具体政策而言，确实可以预示着相关政策已经走到尽头。由此，重要人事的安排是政策终结的重要标志。
三、政府预算的变化
政府预算可以说是政府推行政策进行社会治理的重要保障，同时也是政府行政的蓝图，它显示政府未来一段时间内的行动意向，也是社会治理中对政府问责的重要依据。换句话说，政府预算描述了政府作为或不作为，以及政府所承担的公共服务与提供公共服务所需要资源的关系，彰显政府活动的内涵与成本，由此可以衡量和比较政府的效率和效益。从根本上说，政府预算不仅体现了政府执政的理念和政策优先的顺序，而且作为立法者和监督者可以据此勾勒出政府可能面临的问题，以及政策发展的影响力。
从政府预算的编订看，包括重大政策的规划以及资源分配的优先秩序等，必须通过预算的编订进行结构性整合，以提高资源的利用率和政策执行的效果。由此，政府预算的编订可以反映出政府活动的范围和责任、政策资源的分配状况等，预算的内容反应了政策的未来走向。
从政府预算的宏观角度看，政府预算必须通过立法机关的审议才能实施，而且还会受到审计机构的监督。立法和审计机构透过合法权力来影响政策的方向和内容，当作出消减或增加预算的决策时，政策的规模势必缩减或扩张，政策或组织均将面临着终结的命运。因为，政策制定和执行需要相对资源的投入，政府预算的增加或减少，都会对政策走向产生重要的影响。
从政府预算的微观角度来看，政府预算涉及到诸多行动者，这些行动者由于价值观念和意识形态的差异，各自的追求目标也不同。然而，由于政府资源有限，导致政府预算不可能同时满足各式各样的需求，而必须排定优先顺序，形成偏好的选择问题。因此，政策作为资源分配的重要手段和工具，政府预算显示出偏好或顺序的变化，也象征着政策的变化或终结。
可以说，政府预算不仅仅是编制的技术性问题，更重要的是预算反映出的价值理念和意识形态，也透露出政策未来的走向。政府预算反映了政府做什么或不做什么的选择，即政府应该提供哪些公共服务；反映了政府的价值偏好，即安排提供公共服务的优先秩序以及如何提供公共服务；反映了个人或组织等行动者不同的利益格局，即预算调和不同的利益诉求；反映了不同个人或组织等行动者影响预算结果的相对权力。
因此，政府预算的变化意味对政策的投入和配合的变动，政策的正常运行受到影响，尤其是政策的执行很难有所作为，有关政策或组织就需要面临着考虑终结或转移的决策或行为。
四、法律命令的修订
法律是现代政府进行社会治理的基石，不仅是政府运行不可或缺的要件，而且也是政策合法性的根源，政策的推行必须经过法律的制定和授权，或者需要在法律许可的范围内制定和执行政策。具体来说，法律的规定不仅决定了政策目标和政策内容，而且也会具体指定负责的机构和限制权责的范围，也可以说，法律是政策产生和运行的源泉。
其实，法律本身就是政策终结的主要依据。尤其是相关法律条文内容中包含有政策开启或终结的明确指标，或者两者兼具的标准，正犹如政策起始或终结的定时器，更容易对政策的走向做出明确和及时的判断。
不过，单独以法律内容作为判断政策终结的指标，同样需要注意法律与行政命令是否一致。从法律的观点来看，经过法律授权而颁布的行政命令，从而制定和执行的政策，是法律的延续和补充，同样具有法定的约束力。因此，即使法律已经修订，假若行政命令未能及时调整，有关政策也不会终结，充其量只不过是形式上的政策宣示而已；反之，即使法律没有调整，而行政命令已经改变，但政策却进行了实质的终结。因此，相关法律的修订并不局限于内容上的调整，而必须考虑法律精神的解读和行政命令的推进，从而对政策终结做出明晰判断。
要从具体政策命令的修订来分析政策终结，必须了解法律修订的目的，原有法律规范和调整的社会问题和范围，以及其成功之处和存在的问题，还有所使用的政策和方案来实施和执行法律，这是一个完整和复杂的过程。例如，中国最近实施的《食品安全法》就是对《食品卫生法》的修订，这标志着国家食品免检政策的正式终结。2004年曝出阜阳“大头娃娃”劣质奶粉事件，成为“修法”的直接动因――只不过当时目标是“食品卫生法”。随后，“苏丹红”事件、PVC保鲜膜致癌事件、含孔雀石绿水产品、雀巢奶粉碘含量超标、食品包装袋苯超标、福寿螺事件、猪肉瘦肉精超标等一系列食品安全事故频发。2007年底，国务院法制办会同有关部门对食品卫生法修订草案作了进一步修改，并根据修订内容，将“食品卫生法修订草案”名称改为“食品安全法草案”。2008年初，日本“毒饺子”事件进一步引发国人对食品安全问题的关注，该事件虽在确认人为作案后平息，但中国食品安全形象在世界受到一定程度影响。
五、传播媒体的报道
传播媒体是判断政策走向的重要介质之一，传播媒体一方面在公共问题发掘和对政策评论扮演着越来越重要的角色，引导或吸引社会和政府对特定问题的关注或重视；另一方面提供理性对话的平台，不同政策理念的行动者可以据此表达自己的政策立场和交流及整合意见。
实际上，并不是每一个公共议题都会引起社会的关注和讨论，也不是每一项政策均会形成鲜明的反对和赞成意见情形，经过传播媒体的传播和推动，不但可以引起社会的注意和争论，也可以达到形成政策议题的效果。从政策制定者来看，在决策前经媒体释放风向球，也是一种有利的政策方略，不但可以达到创造公共讨论，获取正反双方的观点和论证，掌握政策的反对者和支持者，以及他们对政策方案的支持或反对程度的目的外，政策制定者还可以了解政策的缺陷，以及修改的可能性，或是对政策变革予以肯定，决策者由此推出政策方案，或是对政策变革予以否定，决策者将其作为听取社会意见的机会，放弃政策方案的行动，避免决策者在政策方案没有足够支持下采纳执行，陷入不必要的困境。
透过传播媒体的报道来观察政策终结，有两个方面层次，一是传播媒体报道的内容，一是传播媒体报道的方式。就传播媒体报道的内容来看，传播媒体作为一个重要公共论坛的领域，在同一段时间内所能吸纳的议题有限，无法同时包括所有的社会问题，因此，媒体对议题的筛选和报道的规模，决定了哪些社会问题成为政策问题的关键之一，也可说是政策窗开启的契机。就传播媒体报道的方式来看，也就是传播媒体如何来报道议题，以及媒体所建构的政策意象。因为问题本来就具有不同的性质，在报道空间有限情况下，不可能同时对同一议题的不同方面做出详尽的报道和阐述，必然会有所选择。此时，政策意象的描述是正面或负面，不仅可能影响或引导社会对问题的看法，也可能传达既有政策是否发生变化的信息。
总之，政策在一定的政策环境运行，组织结构的调整、相关法律的修订、重要人事的安排、政府预算的变化以及传播媒体的报道等策略，可以有效推进政策终结的开启。就具体政策终结情形中，不同的政策终结策略并非独立，而是彼此关联的，必须结合过去的政策经验、政策风格和政策情境等加以综合考量，才能开启政策终结的程序。由此，了解政策终结的方向和幅度，有助于掌握政策终结的速度和预估政策终结可能的结果，政策行动者可以采取相应的行动策略。
参考文献：
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[4] 食品安全法诞生记：四次审核终成正果[EB/OL]。(2009-03- 09)
试谈公共政策评估困境及完善的策略
[摘要]公共政策评估对于修订和调整政策目标，科学规划并促进社会的改革与发展具有重要意义。实现我国政策评估的科学化能够督促政府部门制定合理的政策，提高工作质量，实现社会发展目标、
[关键词]公共政策；评估：改进
一、公共政策评估及作用
公共政策评估是政府政策研究和分析的重要环节，通过政策评估可以使政府对政策系统、过程和结果进行综合效益和效率评价，从而决定该政策的延续、调整、终结，或改善政策系统，提高政策质量，有效实现政策目标。公共政策评估可以全面考察和分析各个阶段政策的运行情况，为以后的政策实践提供理论基础和参考，最终提高政府决策的质量。
可以说，公共政策评估是政策分析不可或缺的一环，在公共政策的整个运行过程中，政策评估不仅是政策过程的终点+也是提升政策质量、评价政策方案及执行活动的必要手段，随着我国政策科学研究的深入发展，党和政府已经认识到政策运行的好坏对经济发展和社会运行所产生的巨大推动作用，因此，各级党政部门越来越重视政策评估对于决策科学化、政策民主化的影响，积极开展政策评估，实现政策所要达到的目标。
公共政策评估是依据一定的标准和程序，对政策效益、效率及价值进行判断的一种评价行为，目的在于取得有关这些方面的信息，作为决定政策变化、政策改进和制定新政策的依据，是一种具有特定标准、方法和程序的政治性活动和政策运行的重要环节，也是政策有序运行的重要保障。作为一种对政策效益、效率、效果及价值进行判断的政治行为，公共政策评估对于改进政策制定系统、克服政策运行中的弊端和障碍、增强政策的活力、提高政策的水平都具有重要作用，已经成为公共部门绩效管理中的重要工具和手段。通过政策评估可以判断公共政策目标的实现程度和预期效果，也是合理配置政策的有效手段，对于公共政策的运行和有序发展，实现公共政策的科学民主，满足公众利益和需求都有重要作用。
二、我国公共政策评估困境
1、缺乏对评估的科学认识。
我国公共政策评估还没有形成科学机制，不少政府及其官员对公共政策评估的意义、环节和分析不到位，没有形成对公共政策评估的统一认识。不少官员认为，政策制定科学、运行无误就是公共政策有效性的表现，而公共政策评估只是应付上级和群众的一种手段，这样，在追于政策评估时，不少政府往往缺乏对评估的科学态度，无法有效开展政策评估工作，另外，政府内部真正搞政策评估的人员较少，绝大多数评估人员并不了解评估的意义，不知如何确立评估指标，采用哪些评估方法而只是以上级赞同为炫耀工作的标准，影响了政策评估的信度和效度。
2、评估主体相对单一。
过去的公共政策评估主要由各级政府负责，是政府了解公共政策效果的过程，并依据一定标准判断这些效果是不是预期的效果。他们以自身合法性和权威性制定政策而很少关注社会环境的变化及其他社会组织和公民的需要，造成其他公共组织和公民被动、消极地应付政策规定，而参与、协助政府搞评估的积极性、主动性不强，难以体现评估的客观公正原则，原则上，不同的公共管理主体都可以参与公共政策评估，主体不同，对同一公共政策的评估电会形成不同的结论，而评估主体只局限于政府，难免会使结论显得过于单调。
3、评估资料和经费不足。
政策资料和信息是开展政策评估的前提，缺乏足够的与政策相关的资料和信息就无法有效开展评估。由于政府对公共政策信息的重视程度不够，政策信息管理中所掌握的资料和信息不完整、不精确甚至不正确都影响了政策评估的过程和结果，此外，由于重视程度低，各级政府不愿意支付政策评估的资金、办公设施以及人力资源等方面的成本，使公共政策评估所需的经费严重不足，造成我国公共政策制定和执行机关缺乏评估经费的问题，评估活动难以持续开展。
4、评估标准不统一。
我国大政方针原则上由国家统一制定，具体政策及评估由各地方政府自主安排。由于各地区实际情况不同，政策评估方式多种多样，政策评估的结果差异性自然较大。某些地方政府机械性地以国家政策为依据，而缺少变通和灵活处理；只结合本地特殊情况开展评估而与国家方针政策不符，造成政策走样、扩大或替换。评估标准不统一又造成某些政府在评估中按照本级政府的利益提供有利于自身发展的信息，或者有意识地夸大、缩小、掩盖和扭曲政策运行中的事实以求政策的稳定，使政策评估向有利于本级政府的方向倾斜，导致评估目标模糊，无法形成上下统一的评估标准。
5、评估方法有待改进。
政府在评估中常用前后对比、对象评定、专家判断和自主评定等方法开展评估。前后对比法为评估活动提供了基本的理论框架，对象评定法扩大了政策评估的范围，专家判断法提高了评估活动的客观性，自我评定法使得政策评估活动经常化。这类评估方法偏重于定性分析，实际评估时缺少量化指标，运行中常表现出手段落后、前后矛盾、难以实施和控制、有些统计数字的真实性值得怀疑、评估结果缺乏实证性等问题。有些地方政府甚至存在凭经验办事、搞形式主义的现象，提供的评估统计数据调查不深人、不全面，评估的方法亟待改进。
6、评估缺乏法制化和规范化环境。
由于我国公共政策评估起步晚，发展时间短，与之相关的法律制度还不健全，这样，政府实施的政策评估仍然由领导者凭个人价值偏好在一组备选方案中择一而评估，很少主动思考其效果和目标。评估中的“形象工程”、“面子工程”一旦出现问题，没人承担责任和风险。缺乏法制化和规范化的政策评估环境也使评估过于随意，评估方案的采纳完全取决于政府政策的制定者个人或团体，无法形成法制化和规范化的评估方法，影响了公众和社会组织对政府评估的接受程度。
三、公共政策评估的改进之道
1、评估观念要深化。
通过加强公共政策评估的理论建设推动政策评估的发展，提高全社会特别是政府部门对政策评估环节、过程和意义的认识，使其思想上重视政策评估。为此需要政府部门加强政策评估的宣传，使公众认识到政策评估是政策改进和发展的重要环节，不仅能够帮助政府政策机构制定科学有效的公共政策，体现政策的优势和成效，还能够充分利用现有政策资源，补充、修正和完善公共政策。为了统一思想，改变评估即是“评优”的错误思想，还要正视政策评估的批判性和价值性，坚持全面、客观、公开、公正的原则发现和解决政策问题，提高政策质量，推动公共政策的科学化和民主化。让参与政策评估的全体人员充分理解政策评估的重要性，对其开展的政策评估给予资源上的支持，为其政策评估工作营造一个良好的外部环境。政策评估是政 府规范运行和有效服务的重要体现，因此，政府必须重视政策评估工作，深化政策评估观念，构建适合我国政策评估的理论体系。
2、评估主体多元化。
社会发展促进了社会公共权力承担和社会资源提供方式的转变。公共权力和资源的提供者既可以是政府也可以是其支持的企业、私营部门或非政府社会组织。公共事务主体的扩大要求重组和调整公共权力和资源，中央及省级政府在统一安排和部署下必须确立标准、制定政策，允许并鼓励更多的社会公共组织和个人参与政府政策的评估。改变政府作为唯一评估主体的现状，鼓励政策评估主体的多元化取向，实现政策参加人员、专家和公众三结合的评估主体结构。政策参加人员了解政策制定的动因、发展和实施中的问题；专家则可以用丰富的理论知识对政策进行实质性研究和分析；公众是政策直接作用的对象，对政策运行效果有更深刻的体会，要保证公众参与政策评估的权利，使其对政策作出满意度评价。根据不同主体的需要，在科学规划的基础上赋予其相应的自主权，鼓励其独立、自主、积极地参与政策的制定与评估并给予合理评价。各级政府还要鼓励评估主体献计献策，改进政策评估，对政策评估贡献大、作用显著的评估主体，政府要给予支持，从整体上提高政府评估的水平和质量。
3、评估组织专业化。
重视评估组织的建立和评估工作人员的培训。独立的政策评估组织是政策评估科学性和客观性的保证，要采取切实有效的措施鼓励评估组织独立自主的开展政策评估，减少政府的行政干预。对于党政机关内部的政策评估组织，要强化其政策评估职能，特别要将政策制定和政策执行两个部门分开，让其各司其职、各负其责，并辅之以外部的、独立的民间政策评估组织，发挥民间政策评估组织的专业优势和社会关系优势，通过这些民间政策评估组织了解民意。还要加强专业评估人员的队伍建设，作为政策评估的实施者，专业评估人员的经验、知识结构、理解和掌握政策的水平、运用评估技术的熟练程度、个人的道德修养以及对问题的敏锐力和分析力都会影响政策评估的水平和质量。因此，造就一支专业化的评估队伍，就要尽快提高其服务意识和效率意识，以绩效和工作满意感为衡量标准加强对其考核、培训、教育和管理，或在高校相关专业目录中增设政策评估专业，培养相关人才；注重政策评估的资金投入，鼓励相关学者加强对政策评估理论、评估方法和评估技术的研究，为评估工作的顺利开展奠定基础。
4、评估手段科学化、制度化。
为了实现政策评估的公正、高效、合理、有序，政府和参与评估的主体要科学构建政策评估体系，注意政策评估手段的科学化，实现评估指标的量化，体现政策效能与效率的统一，使政策资源的配置达到最佳状态。在评估中实行目标管理、项目管理、采用成本――效益分析法、实施战略分析、构建决策预测模型，重视政策评估的成果测量、效率测量、标杆测量和成本测量，结合社会发展的趋势重组评估组织机构，进一步实现有效的评估。明确政策评估目标，还要以科学的发展观实现评估的制度化，将评估的目标、程序、方法等纳入政策评估体系，形成严格的制度规范，避免评估的随意性和无序性。通过评估工作的制度化将评估结论与有关人员的奖惩联系起来，体现政策制定、实施、评估与政策运行过程中权、责、利的统一，真正发挥政策评估的作用。
5、评估机制反馈化、评估环境法制化。
政策评估结束后，公共管理者和机构必须对公民的要求作出及时和负责的反应，组织相关部门撰写评估报告和材料，作为有效资料存档以及向公众公布解释的依据。信息化社会要求政策评估充分利用现代科学和信息技术构建评估的双向反馈机制，增加评估的“透明度”。加强各评估主体与行政执法机关、司法机关以及广大人民群众的联系，形成政策评估的监督机制。还要根据政策制定、实施及效果评价等修订和调整政策，通过健全管理信息系统实现评估的信息化与网络化。健全法律法规来明确政策评估的范围，实现政策评估的程序化，将各项机制的运行纳入法制化轨道。公开政策的规定、界限、办事程序、办事机构和办事人员的活动，体现法律性和严肃性的精神。制定政策评估方面的法律法规约束评估的过程，并充分利用各种媒介宣传公共政策评估的意义，以法律的手段巩固政策评估的成果。
参考文献：
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任何社会在任何时候都面临着各式各样的挑战，但政府应付挑战的资源是有限的。在制定公共政策时，政府往往不得不对优先处理哪些挑战有所取舍。能否影响决策过程固然是权力的一面，能否影响议事日程的设置则是权力更重要的另一面。因此，在讨论政策制定时，我们必须首先了解：议程是如何设置的？什么人影响了议程的设置？本文依据议程提出者的身份与民众参与的程度区分出六种政策议程设置的模式，重点讨论这六种模式在中国的实现形式和发展趋势。观察议程设置模式的转换有助于我们领会中国政治制度的深刻变迁。
关键词：公共政策；议程设置；政治变迁
参与选举决策者固然重要，但这种参与几年才有一次机会。在一些所谓“民主”国家，大多数民众对政治的参与仅局限于这一种方式。每过几年，他们在选举热潮的裹挟下过一把“当家作主”的瘾，此前此后，他们只是一板一眼地当顺民，对政治不闻不问，要问也不知从何入手。然而，决策者上任以后的所作所为对民众的生计、国家的前途影响甚大。因此，决策决不应该是决策者们的禁脔，哪怕他们是老百姓选举出来的。真正的民主体制必须给民众参与政策制定全过程的机会。
谈到政策制定，一般人都把注意力集中在决策过程本身，而忽略了一个至关重要的问题：为什么有些事情被提上议事日程，而另一些却没有？任何一个社会都面临各种挑战，但政府应付挑战的资源是有限的，这些资源既包括财政资源、人力资源、信息资源、时间资源，也包括注意力资源。换句话说，在具体决策之前，政府不得不做出抉择，对处理哪些挑战有所取舍。
1962年，美国政治学家巴查赫(Peter Bachrach)和巴热兹(Morton Baratz)
发表了一篇文章，题为“权力的两方面”。[1]这篇短短六页的论文之所以很快变成政治学的经典之作，是因为它指出了一个显而易见、但人们往往视而不见的简单事实：能否影响决策过程固然是权力的一面，能否影响议事日程的设置则是权力更重要的另一面。有学者曾比较过美国两个城市，甲污染严重，但当地政府与民众很少讨论污染问题；乙情况好得多，不过当地政府与民众却十分重视如何减少污染。究其原因，才发现甲城有势力强大的利益集团操控着议程设置，千方百计避免污染问题引起当地老百姓和政府官员的注意。[2]试想，一个被严重不平等困扰的社会，政府却从来不处理公正问题；无论在这个社会里其他问题的决策过程有多么民主，我们还是可以看到一只若隐若现的黑手在幕后操控着议程设置。因此，在讨论政策制定时，我们必须首先了解：议程是如何设置的？谁参与了议程的设置？为什么有些问题拿到台面上讨论、另一些问题却被排斥在外？
议程设置是指对各种议题依重要性进行排序。为了便于分析公共政策的议程设置，我们可以将议程分为三大类：传媒议程、公众议程和政策议程。传媒议程是指大众传媒频频报道和讨论的问题；公众议程是引起社会大众广泛关注的问题；政策议程是指决策者认为至关重要的问题。这篇文章的重点是政策议程设置，但这三种议程的设置可能是互相关联的。例如，西方国家的实证研究发现新闻媒体可以引导民众把关注点集中在某些议题上。在那里，传媒要影响公众议程的设置，往往不是通过直截了当地告诉民众哪些议题重要、哪些议题不重要，因为这样做常常适得其反。更有效的方法是对某项议题进行反复报道，并把这些报道放在引人注目的位置或时段。研究传媒议程设置的鼻祖之一科恩（Bernard Cohen ）
有句话说得很到位：传媒如果对受众“怎么想问题”指手画脚，恐怕很难成功，但它对受众“想什么问题”的控制却易如反掌。[3]正因为传媒议程对公众议程设置具有毋庸置疑的影响，近几十年来，在传媒学中，探讨传媒议程与公众议程的关系已变为一门显学。[4]近年来，有些西方传媒学者更进一步，开始讨论传媒议程与政策议程的关系。[5]
不过，传媒并不是影响大众舆论的唯一原因，政治动员、社会运动、突发事件，以及其他很多因素都可能导致民众转变对公共事务的看法和情绪。无论公众议程是如何形成的，它与政策议程的设置关系更为密切。既然本文的侧重点是政策议程设置，我们将不会详细考察传媒如何影响公众议程，而是径直把注意力集中在公众议程与政策议程的关系上。
如上所述，公众议程是社会大众认为政府应该关注的问题。尽管人们的看法不尽相同，但假如定期进行民意调查的话，从对“什么是最紧迫的社会问题”的回答中就能描绘出公众议程变化的轨迹。哪怕没有民意调查，公众议程也会以其他方式表现出来。考察民众关心的问题与政策制定者关注的问题呈现什么样的关系，可以为我们确定政治制度的性质提供一个新的视角。
不少人把官员的产生方式作为划分政治制度的唯一标准，这是把形式凌驾于实质之上。更关键的是，什么人在政策议程设置的过程中扮演怎样的角色、民众关心的问题是否被提上决策者的议事日程。如果政策议程的设置被统治者或少数精英分子把持、民众关心的问题与政策制定者关注的问题南辕北辙，哪怕官员是民选的，这种制度也不配被称为“民主”的。反之，如果公众议程能够对政策议程产生直接的影响、后者能切实反映前者的内容与排序，即使官员并非由直选产生，把这种制度斥之为“不民主”也显得过于简单化。换句话说，通过考察公共政策议程设置，我们可以透过表象、更深入地认识政治制度运作的逻辑。
基于上面的分析，我们依据政策议程提出者的身份与民众参与的程度区分出六种议程设置的模式（见表1）。[6]这篇文章将分别讨论这六种模式在中国的实现形式和发展趋势，其目的是通过观察议程设置模式的转换来揭示中国政治制度的深刻变迁。
关门模式
这是最传统的议程设置模式。在这种模式里，没有公众议程的位置；议程的提出者是决策者自身，他们在决定议事日程时没有、或者认为没必要争取大众的支持。在传统社会里，当一般老百姓没有什么政治参与意识时，这是议程设置的主要模式。在当代中国，这种议程设置模式也没有完全消失。1988年的“物价闯关”也许可以算得上一个例子。
从计划经济转型到市场经济，价格改革当然是题中应有之义，但价格从由政府管制过渡到由市场供需决定的难度可想而知。1980年代初，邓小平曾警告，价格改革必须如履薄冰。[7]直到1985年，他还认为“理顺生活资料价格恐怕要用三年，加上生产资料价格的改革，需要的时间更长”。[8]从1985年到1987年，随着物价改革缓步推进，居民消费价格指数开始上扬，出现1950年代初以来从未见过的通货膨胀率。[9]到1988年2月初开会分析经济形势时，中央政治局清醒地认识到，当时物价上涨幅度过大，超过了老百姓的承受能力。为了稳定物价，国务院出台了一系列控制社会集团购买力、压缩固定资产投资的措施。在做了这些铺垫后，国务院4月初决定调高部分农产品的收购价格，并对城市职工的补贴由暗转明。尽管如此，全国随即掀起了一波抢购狂潮。在这种情况下，价格改革理应放缓一点。但当时中国实际最高领导人邓小平认为，价格改革刻不容缓。在5—8月会见外国访客时，他反复强调，“物价改革非搞不可，要迎着风险、迎着困难上”，希望闯过物价改革这个难关。[10]
在此背景下，6月9日，《人民日报》发表了评论员文章《改革有险阻苦战能过关》。虽然文章作者很清楚，物价改革会暂时损害不少人的利益，但他相信，人民对这种冲击可以承受。
基于这种乐观的估计，中央政治局于8月中旬讨论并原则通过《关于价格、工资改革的初步方案》，确定价格改革的总方向是，少数重要商品和劳务价格由国家管理，绝大多数商品价格放开，由市场调节。8月19日，该方案一经披露，立即在全国范围内引起新一波抢购狂潮，甚至出现挤兑未到期的定期存款来抢购商品的情况。
在物价闯关这个事件中，议程设置完全没有民众参与。决策者下决心快速推动价格改革后，甚至没有做出争取民众理解和支持的努力，只是一厢情愿地假设民众会明白决策者的苦衷。结果1988年全年，居民消费物价指数飙升1818%，造成民众普遍不满。事后，邓小平从这个事件中汲取了一个深刻教训：“制定一切政策，要从实际出发。只要注意这一点，就不会犯大错误。
如果发现错误，要赶快纠正，不要掩饰，不要回避“。[11]
动员模式
与关门模式一样，动员模式里的议程也是由决策者提出的；与关门模式不同的是，在动员模式里，确定一项议程后，决策者会千方百计引起民众对该议程的兴趣、争取他们对该议程的支持。也就是先有政策议程、后有公众议程。在什么样的情况下决策者会放弃关门模式而采取动员模式呢？首先，广大民众具有了强烈的参与意识，关门模式的正当性遭到普遍的质疑。其次，所涉及的议程执行起来需要得到民众普遍、自觉的合作。再次，决策者缺乏实施该议程所必需的资源。
在这三种情况下，决策者会希望用某种方式动员民众参与议程设置，以减少执行阶段的障碍；但他们同时又不希望、或不放心民众主动参与议程设置。
中国人民非常熟悉动员模式。在毛泽东时代，从土改、三反五反，到总路线、大跃进、人民公社，再到四清、“”，几乎每一次重大的、战略性的议程设置都采取了这种模式。动员模式一般包括五个阶段：首先是“运动开始，发出文件”。
文件既可采取中共中央、国务院文件的形式，也可采取人民日报社论、评论员文章的形式，甚至还可采取“毛主席最新指示”的形式。
第二阶段是“层层传达、普遍宣传”。传达往往是先党内、后党外，先干部、后群众，要求做到家喻户晓、人人皆知。需要强调速度时，则要求传达不过夜。
第三阶段是“认真学习、深刻领会”。学习是指学习文件、社论、辅导材料之类，其目的是让大众吃透中央精神，包括为什么要提出新议程，什么是新议程的“精神实质”，以及落实新议程的步骤、方法等。第四阶段是“抓住典型、以点带面”。
典型既可以是正面典型，也可以是反面典型。典型的意义在于用实例向广大群众展示新议程的必要性、可行性和优越性。最后，通过以上几个阶段的工作，动员模式希望能统一思想、形成共识，从而达到贯彻落实新议程的目的。
美国政治学者林德布洛姆曾将政府获取民众服从的手法归纳为三大类。第一是压服，即在暴力威胁下，民众不得不服从；第二是收买，以恩惠来换取民众的服从；第三是说服，通过教育动员，让民众内化官方的意识形态，将政府意图转化为自觉行动。毛泽东时代常见的动员模式便属于第三类，其优点是比压服和收买成本低，但缺点是难以持续、长久地奏效。[12]
改革开放以后，中国在议程设置方面采取动员模式的频率大大降低了，但并未放弃。例如，在以下政策的议程设置中，这个模式依然在起作用：提倡一对夫妇只生一个孩子（1980年），在个体经济中开辟就业渠道（1981年），在农村全面建立家庭联产承包责任制（1982年），开展“五讲四美”活动、清除精神污染（1983年），加快城市经济体制改革（1984年），推行国营企业工资改革，破除大锅饭（1985年），改革劳动制度、打破铁饭碗（1986年），反对资产阶级自由化（1987年），深化企业劳动人事、工资分配、社会保险制度改革（1992年），深化企业职工养老保险制度改革（1995年），对公有制企业实行大规模减员增效、下岗分流（1997年），在全国范围内进行城镇职工医疗保险制度改革（1998年）。
[13]
内参模式
在内参模式里，议程不是由决策者提出的，而是由接近权力核心的政府智囊们提出的。形形色色的智囊通过各种渠道向决策者提出建议，希望自己的建议能被列入决策议程。他们往往不会努力争取民众的支持，而更看重决策者的赏识；他们有时甚至不希望所讨论的问题变成公众议程，因为担心自己的议案可能招致民众的反对，最终导致决策者的否决。在这个模式里没有民众与决策者的互动，只有智囊们与决策者的互动。
在毛泽东时代，大部分重要决策都是由毛泽东、周恩来等最高领袖亲自决定的。[14]那是一个伟人的时代，但这并不意味着完全没有内参模式的地位。以下三个例子从时间上跨越了1950年代初到1970年代初，从中可以看出当时内参模式的特点。
案例一：1950年6月下旬朝鲜战争爆发，到8月初，朝鲜人民军已经解放了朝鲜90%以上的领土。当时社会主义阵营普遍以为朝鲜统一指日可待。中国领导人却没有盲目乐观。8月23日，在总参作战室工作的雷英夫等人经过反复研究最新情报后做出判断：美军可能很快在仁川登陆，切断朝鲜人民军的补给线，形成南北包围和夹击人民军主力的态势，使朝鲜战局发生逆转。他们进一步预测，9月15日是大潮，美军这一天登陆的可能性最大。毛泽东得知后说：“这些判断有道理，很重要”，“很快结束战争是不可能了，战争肯定是持久的、复杂的、艰苦的”，并随即作出应对部署。[15]雷英夫的报告直接影响了最高领导人的战略决策。
案例二：1956年6月，波兰波兹南的工人为增加工资、改善生活状况而举行示威，保安部队进行镇压造成很大伤亡，在全国引起很大的震动和愤慨。8月，曾因“右倾民族主义错误”而被解除统一工人党职务的哥穆尔卡再度出山，并要求当时担任波兰国防部长的苏联元帅罗科索夫斯基返回苏联。10月17日驻波苏军出动坦克部队包围华沙，企图进行镇压。波兰人民群情激昂，波苏军队互相对峙，形势非常紧张。在整个事件中，中国驻波兰大使馆一直强调问题的核心是波兰的反苏情绪，把波兰事件定性为“”。但通过深入采访，新华社驻波兰记者谢文清的判断截然相反。他在10月12日的电文中说，问题的症结是苏联的大国沙文主义。
苏军出兵后，谢文清又在10月22日发回的密电中写到，“华沙的调集军队之举是不够明智的，引起人民强烈的不满”。[16]当时，中央有关波兰的信息主要只有大使馆和新华社两个来源，中央后来接受了谢文清的意见，批评了大使馆的看法。受到毛泽东、周恩来高度赞赏的谢文清调研材料在一定程度上影响了后来中共中央对苏联的立场。[17]
案例三：1969年3月，中苏之间发生武装冲突，从而引发了对苏联战略的讨论。有人认为，苏联的战略将会东移，进攻中国；有人认为，苏联仍是向西，同美国争夺欧洲。国内最担心的则是美苏是否会联合反华。1969年底，经过深入调查研究，新华社驻西德记者王殊以翔实的材料和数据证实，欧洲是美苏争夺的重点，苏联的根本利益在欧洲。对于发展中德关系，王殊认为，首先要破除西德是“军国主义”、“复仇主义国家”的老框框。通过广泛采访，他得出结论，在西德占主导地位的是和平主义。同时，西德经济发展很快，有扩大国际市场的需要。
如果加强两国的贸易关系，对双方都会有好处。王殊因而建议中央考虑先邀请西德反对党领导人访华，以推动执政党更积极地发展两国关系。看了王殊的报告后，毛泽东、周恩来大加赞赏，并于1972年7月下旬单独召见了他；外交部也破例数次对他发出内部通报表扬。王殊的报告对最高领导人确立中国的全球战略产生了相当大的影响。后来中德关系果然发展神速，于1972年9月29日草签两国建交联合公报，其中王殊功不可没。[18]
由上面三个例子可以看出，毛泽东时代的内参模式有三个特点。第一，内参发挥作用的领域主要与国家安全有关；第二，内参主要不是来自研究机构，而是来自参谋和情报收集机构。
第三，内参往往是个别“智囊”的作品，而不是“智库”的成果。中华人民共和国成立之后面临着险恶的国际环境，如何让新生的共和国自立于世界民族之林是当时中国最高领导人不得不优先考虑的问题。很显然，这三个特点都带有鲜明的时代痕迹。
改革开放以后，内参模式更为常见，究其原因，最关键的是，中国面临的历史任务发生了深刻的变化。如果说毛泽东时代首先要解决的是自立问题的话，那么改革开放要解决的问题是如何使中国自强。发展现代经济涉及广泛的领域，其复杂性超越了任何个人的能力。这就要求对决策辅助机制加以改造。过去那种依靠个别智囊的体制已经很难适应现代决策需要，必须代之以决策咨询群体。正是在这个时代背景下，中国在改革开放之初便提出了决策科学化的口号，并着手逐步建立健全思想库体系。
最早出现的思想库可能是1980年形成的“中国农村发展问题研究组”，其成员是一批具备“通天”关系的高干子弟及知识分子子弟。在中央书记处研究室和中国社会科学院的支持下，该组成员四处调研，并把报告直接送到中央领导人办公桌上，为1981年中央农村工作会议准备了系统全面的第一手调查数据。后来，他们又参与了中央关于农村的几个“一号文件”的制定，形成一支有实力的决策研究力量。后来，发展组成员分别进入中国经济体制改革研究所（简称体改所）
等研究机构。[19]随着改革向城市和工业方向推进，体改所的作用日益凸显，成为1980年代中国最有影响的思想库。这种状况一直持续到1989年。在此前后，另外一些智囊机构也应运而生，包括国务院内设立的若干个研究中心（后来整合成为国务院发展研究中心）、中信国际研究所等。[20]1990年代以后，随着经济活动越来越复杂，研究领域的专业分工也越来越精细。因此，中国科学院、中国社会科学院、各部委办、各重点高校属下的研究机构开始越来越积极地卷入政策研究和咨询工作。[21]即使在以前被视为非常敏感的外交领域、两岸关系领域，近年来也出现了几十个大大小小的思想库。[22]除此之外，高级知识分子聚集的各民主党派也不甘寂寞，纷纷利用其“直通车”的便利向政府高层建言、反映社情民意。[23]与此同时，中央领导人还从各领域特选了一小批所谓“中央直管专家”，作为最高决策的咨询对象。这些与中央保持直接联系的智囊对中央决策的影响当然更大。[24]
上述思想库一般都会出版诸如“简报”、“参阅”之类的内部报告。这些发行量很小的内参，往往可以直达天庭。最高领导人则几乎每天都会圈阅、批示、转发一些报告。[25]在正规渠道之外，部分研究人员还凭借自己的学术声望和人脉关系通过非正常程序向最高当局递交密札或进谏。[26]2002年末，新一届中央领导人上任以后对决策科学化、民主化更加重视，并作出了表率。
从2002年12月26日到2006年5月26日，新一届中央政治局已经举办了31次集体学习活动，请哲学社会科学和自然科学方面的专家讲课，平均40天举办1次学习活动。[27]同时，新一届领导班子十分重视思想库、智囊团的建设。[28]为此中国科学院提出要“充分发挥国家科学思想库作用？?增强对国家重大发展战略的咨询能力”；[29]中国社会科学院也要求各研究所“努力担当思想库和智囊团的重任，更好地为党和国家决策服务”。[30]可以预见，未来在议程设置上，内参模式还会扮演相当重要的角色。
借力模式
在内参模式中，政府智囊们只关心自己的建议是否会得到决策者的青睐。借力模式的不同之处在于，政府智囊们决定将自己的建议公之于众，希望借助舆论的压力，扫除决策者接受自己建议的障碍。无论中外，一般而言，政府智囊们都希望直接影响决策者，而不是采取迂回的方式；不到万不得已，政府智囊们不希望因诉诸舆论而得罪当权者。那么，他们为什么会偶尔出此“下策”呢？恐怕最主要的原因是，智囊们深信自己的建议有强大的民意支撑，而政府内部却存在反对的声音。
在中国，借力模式并不常见，但最近却有一个很好的例子。从1990年代起，中国开始市场导向的医疗体制改革。根据1993、1998、2003年三次国家卫生服务调查，改革后城乡居民的医疗费用支出越来越高，而享有社会性医疗保险的人比例越来越小。[31]2003年的非典危机暴露了公共卫生体制改革的缺陷，也顺带引发了人们对医疗体制改革的反思。[32]但此后仍有政府官员公开声称，必须进一步推行市场化的医疗体制改革，让“国有资产逐步退出公立医院”。不过，在2005年春，国务院发展研究中心社会发展部和世界卫生组织“中国医疗卫生体制改革”合作课题组却发表了6份专题报告和1份总报告，证明医改是“不成功”
的，甚至是彻底“失败”的。由于这些报告刊登在内部刊物上，它们最初并没有引起人们的注意。2005年6月底，情况突然急转直下。国务院发展研究中心社会发展部副部长葛延风在接受媒体采访时，透露了总报告的内容。
他指出，未来中国医疗卫生体制的改革应该坚持两条原则：一是追求公平，要确保所有社会成员都能够得到基本的医疗卫生服务；二是要强调卫生投入的绩效，即在有限的全社会卫生投入水平下，使全民族的健康水平获得最大限度的提高。而市场化改革不可能达到这两个目的。[33]几乎同时，卫生部政策法规司司长刘新明也在《医院报》上说出了“市场化非医改方向”的话。[34]这两则报导一面世便在媒体上和民众中引起轩然大波：媒体上一时间出现大量有关医改的报导和讨论；而民众则几乎一边倒地同意“医改不成功”的判断。[35]虽然有些市场派的学者坚称，医改不能走回头路；[36]虽然卫生部希望回避关于医改是否“不成功”的话题，[37]但潘多拉的盒子已经打开，如果政府医改的思路不作重大调整，民众是难以接受的。[38]看来，智囊们借力之举相当有效。
上书模式
这里的“上书”是指给决策者写信，提出政策建议，不包括为个人或小群体作利益申述之类的行为。上书模式与内参模式十分相似，都是有人向决策者提出建言，不同之处在于建言人的身份。在内参模式里，建言人是政府的智囊或智囊机构；在上书模式里，建言人不是专职的政府智囊。不过，建言人也未必是一介平民，他们往往是具有知识优势、社会地位的人。只有这种人才拥有某种“话语权”，才了解上书的管道，提出的建议才可能被重视。其实，即便是精英们的上书，往往也是石沉大海，毫无反响。清朝不断“上书各中堂、各大人、各先生”
的龚自珍在《送南归者》中不是发出过这样的感叹吗：“布衣三十上书回，挥手东华事可哀”。一般民众，人微言轻，他们的上书往往在秘书那里就被挡住，很难送到决策者跟前。无论古今中外，由平头百姓一纸上书影响议程设置的案例简直是凤毛麟角。
上书模式固然很少出现，但并不意味着当代中国完全没有这样的例子。2003年7月3日，怒江、澜沧江、金沙江的“三江并流区”被联合国教科文组织正式批准为世界自然遗产。几乎同时，2003年8月中旬，国家发展与改革委员会通过了怒江流域水电开发方案。怒江兴建水电站的决定马上引起一批环保组织的反对。
一方面，他们通过各种方式动员媒体发出反坝的声音，争取舆论支持；另一方面，他们上书国务院领导，要求停止怒江水电梯级开发。2004年2月中旬，在发改委上报国务院的报告上，国务院温家宝亲笔批示：“对这类引起社会高度关注、且有环保方面不同意见的大型水电工程，应慎重研究，科学决策”，暂时搁置了一度箭在弦上的怒江水电工程。[39]2005年7月，温家宝赴云南考察工作期间，地方官员向他反映怒江水电建设停工已久，地方不知如何进退，希望中央能尽快定夺。温回京后，即指示发改委、环保总局、水利部等有关部门“加紧论证研究，尽快拿出自己的意见”。由于担心怒江工程重新启动，61个环保组织和99位个人又于2005年9月起草一份公开信，并将它呈送国务院、发改委、环保总局等有关部委。[40]与此同时，支持开发怒江水电的人也上书中央领导，希望该工程早日上马。[41]正反两方面的上书形成拉锯战，使中央到目前为止还没有对怒江工程定案。民间组织的活动与上书如此影响中央政府的决策，这在中国恐怕还是第一次，成为一个标志性的事件。
随着社会自由度的加大，社会地位不同、立场各异的人将会更积极地运用自己的发言权。
因此，上书今后有可能变成影响中国议程设置的主要模式之一。
外压模式
与上书模式一样，在外压模式里，议程变化的动力来自政府架构之外。它与上书模式不同之处不在于“外”，而在于“压”。在上书模式里，议程的提出者希望通过给决策者摆事实、讲道理来影响议程设置；在外压模式里，议程的提出者虽然不排除摆事实、讲道理的方式，但他们更注重诉诸舆论、争取民意支持，目的是对决策者形成足够的压力，迫使他们改变旧议程、接受新议程。在上面提到的怒江水电一案中，我们已经看到了外压模式的影子。在一般情况下，外压模式有以下几个特点。
第一，只有在初始阶段，外压模式里的议案倡导者是可以确定的。随着议案影响力的扩大、议案支持者的增加，会越来越难分辨谁是倡导者。这时的关键是议案的民意基础到底有多广，是否对决策者构成足够的压力。说到民意，我们应该区分两部分民众。一部分是所谓“关切的民众”（at tentive p ublic)，一部分是一般大众(general p ublic ）。前者在数量上永远是总人口的一小部分，但他们对公众议题不仅十分关心，而且相当了解。他们对议案的支持有助于防止议案滑出舆论的焦点圈。后者是大多数人，他们对多数公众议题的注意力往往是短暂的，很少长期、执着地卷入某项争议。正因为如此，一旦一般民众支持改变旧议程、接受新议程，对决策者的压力之大是可想而知的。在这种情况下，公众议程最可能变为政策议程。[42]
第二，外压模式产生作用的前提是少数人关心的议题变为相当多人关切的公众议程，否则压力便无从产生，而这个过程需要时间。即使某个议题已经提上了公众议程，要最终进入政策议程的话，同样也需要时间。因此，外压模式的一个特点是所需时间一般比其他模式长。
第三，由于头两个特点的存在，研究者很难准确断定外力通过什么方式最终影响了议程的设置。他们能做的无非是在时间的先后顺序上将外部压力的演化与政府议程的变动联系起来。
上述三点是一般情况下外压模式的特点。但也有特殊情况，即突然出现所谓“焦点事件”
(focusing event s)，引起社会的普遍关注，进而迫使决策者迅速调整议程。焦点事件一般都是坏事，如灾难、事故等，它们会对某一群人的利益造成现实的伤害、对其他人的利益产生潜在的伤害。这类事件的发生使得利益群体、政府官员、大众传媒以及广大公众对现存问题有更深切的认识，希望纠正明显的政策失误。[43]注意焦点的集中有助于打破已往的力量平衡，使争取议程转换的意见在公众舆论里占据上风，形成强大的民意压力，迫使决策者在短期内调整政策取向。
因此，有学者把焦点事件引发的反应阶段称之为“政策窗口”(policy window)。[44]由于焦点事件的影响是直接、快速、容易确定的，不少研究者都把注意力集中在它上面。[45]
过去，在中国议程设置一般采取的是上面提到的五个模式，外压模式比较少见。尽管早在1980年代中期，中央领导人就在提出决策科学化的同时，提出了决策民主化的主张，[46]直到1990年代后期以来，带民主色彩的外压模式才越来越常见。之所以会出现这样的变化，可以从两方面考虑：压力从何而来？压力为什么会产生影响议程设置的效果？
先看压力的根源。虽然中国经济在过去四分之一个世纪里高速增长，但不惜一切代价追求高增长率也带来一系列严重问题。到1990年代末，有些问题已变得触目惊心，包括环境危机、贫富悬殊、缺乏经济与社会安全等。与此同时，社会分化程度越来越高。在改革初期，由于社会分化程度低，哪怕某些人必须为改革付出代价，他们也往往愿意牺牲短期的个人利益，因为他们相信，改革最终会使所有人受益。随着社会日益分化，改革的金字招牌脱落了。[47]那些在前期改革中利益受损的阶层对新推出的改革不再毫无保留地支持，而是对带有“改革”标签的举措疑虑重重，生怕再次受到伤害。这些人仇视滥用权力、中饱私囊的官员，敌视一夜暴富、挥金如土的新贵，蔑视巧舌如簧、发“改革”财的学者。更重要的是，他们普遍感觉到中国的改革到了强调经济社会协调发展的时候了！这就是政府面临的社会压力所在。
那么潜在的压力是如何转化为现实压力呢？四个领域的变化发挥了关键性作用：利益相关者的施压、非政府组织的卷入、大众传媒的转型和互联网的兴起。
先看利益相关者的施压。当社会分化不太严重时，各利益相关群体往往处于“自在”阶段，缺乏“自为”意识，也不大会为自身的利益向决策者施压。随着社会分化程度提高，各利益群体对自身利益变得更加敏感，会产生向决策者施压的冲动。当然，冲动是一回事，能在多大程度上施压是另一回事。这里的关键是利益相关群体的动员能力。在所有利益相关群体中，拥有政治和组织资源的地区无疑最强。
区域政策是利益相关群体施压的一个例子。1980年代中期以前，中国存在地区差距，但问题并不突出。其后，由于国家政策明显向东部倾斜，导致东西部差距迅速扩大。[48]1990年代初，学者与政策研究者就地区差距展开了一场争论，当时的主流要么认为中国地区差距没有扩大，要么认为地区差距不算太大。[49]邓小平也主张应等到“本世纪末达到小康水平的时候”，再“突出地提出和解决”
地区差距问题。[50]不过，落后地区不愿再等了。这时，在每年的全国人民代表大会上，都有来自内陆的代表公开表示对中央倾斜政策的不满。面对内陆省份越来越大的压力，1996年八届人大四次会议上通过的“九五”计划及2010年远景目标纲要指出：要坚持区域经济协调发展，逐步缩小地区差距。可惜，具体政策措施力度不够。因此，1990年代后半期，对政府区域政策的批评不绝于耳。在这个背景下，1999年中央提出了西部大开发战略，国务院并于次年成立了西部地区开发领导小组，正式进入西部大开发的实施阶段。[51]其后，在全国人大上，面临巨大转型困难的东北三省人大代表纷纷投书，强烈要求中央实施东北振兴战略。2003年9月，“振兴东北地区等老工业基地”终于正式也成为中国政府的“战略决策”。[52]
再看非政府组织的卷入。在过去20年里，中国目睹了一场前所未有的社团发展。截至2006年3月底，全国共有各类在民政系统注册的社团近17万个。[53]事实上，在民政部门登记注册的组织仅占社团版图的一个角落。大量组织选择注册为商业机构，或者干脆不注册。[54]更容易被忽略的是，按照中国法律，县以下的草根组织根本无需注册，如那些在企业、机关、学校、街道、乡镇和村落内开展活动的社团。加上未注册的组织，全国至少有50万以上的社团。[55]
大多数社团对公共政策没有兴趣，但有一类社团最大的关注点便是公共政策，即倡导性社团。人们习惯于把这类社团称为“非政府组织”或“N GO”。在中国各类N GO中，环保N GO最为积极。1990年代以前，中国也有环保社团，但绝大多数是自上而下组建的、半官方的环境科学研究团体。那时环境污染问题还不太突出，民众对此不太关心。因此，那时的环保社团要么研究多于行动，要么干脆没有什么行动。1990年代以后，生态环境恶化日渐显著，人们的环保意识也逐步高涨。在这个背景下，涌现出一批民间环保N GO.[56]进入新世纪，民间环保N GO（尤其是高校学生团体）开始在各地大量出现，并呈逐年增加的趋势。据不完全统计，全国现有2000多家环保N GO.[57]它们的经费主要靠自筹（相当大的比重来自境外）。除了开展环保教育、配合政府编制环保计划、担任有关机构环保顾问外，这些环保N GO还竭力呼吁改善生态环境，并动员各种力量干预破坏环境的行为、工程和计划，对政府形成巨大的压力。[58]上面提到的怒江水电工程便是一例。
环保N GO数量不多，但能量巨大，原因之一是很多组织与大众传媒有千丝万缕的联系。传媒把环保N GO的声音以放大的方式传播出去，无形中加大了它们的影响力。
中国的大众传媒不仅充当了环保N GO的“扩音器”，而且近年来在公众议程设置方面扮演着越来越积极主动的角色，进而影响到政策议程的设置与调整。传媒的议程设置功能有三个层次：报导或不报导哪些“议题”，是否突出强调某些“议题”，如何对它强调的“议题”进行排序。[59]这里说的不是指某几家传媒机构的某几次报导，而是指传媒整体在较长时期里的报导活动。很显然，不进入第一个层次，民众对一些议题就不会感知。例如，1980年代的煤矿事故比现在更普遍、更严重，但当时并没有成为公共议题。1990年代中后期以来，矿难成为国人关注的焦点之一，主要是因为传媒对它进行的广泛报导引起了公众的重视，不仅进入了第一个层次，还进入了第二个层次。[60]在一个较长时期里，进入第二个层次的议题当然不止一个，这时，如果传媒对一系列“议题”的报导呈现一定排序的话，也会影响公众对这些议题重要性的判断。
近几年来，中国民众对三农、农民工、生态环境、公共卫生、医疗保障、贫富差距等问题的关切，在很大程度上是传媒强调的结果。在中国，媒体的角色一直被定位在“宣传机器”
上。[61]为什么党的喉舌近年来会变得越来越具有公共性，成为连接政府与民众的双向桥梁呢？这是因为媒体的量和质都发生了巨大的变化。
在量方面，与改革初期比，电台的数量增加了三倍，电视台、报纸、杂志的数量都增加了十倍以上。[62]质的变化更为深刻。从1980年代开始，传媒便开始市场化，这个进程在1990年代以后加快。现在，国家仍掌握电台、电视台、报纸和一些刊物的所有权，但失去了国家财政拨款的传媒机构必须在激烈的市场竞争中求生存。一旦追求利润成为传媒机构的主要驱动力，其日常运作的逻辑便改变了，它们必须考虑：如何吸引读者或观众？如何扩大自身的影响力？当然党和政府的机关报、机关刊物的自由度比较小，但这些传媒机构在转向传媒产业的过程中，都增设了自由度相对大得多的附属报刊，例如《人民日报》属下的《环球时报》，新华社属下的《瞭望东方周刊》，上海文汇新民联合报业集团属下的《新民周刊》和《外滩画报》，广东省新闻出版集团属下的《新周刊》，以及南方报业传媒集团属下的《南方周末》、《南方都市报》、《新京报》、《21世纪经济报道》等。本来就不属于党报系统的《中国新闻周刊》、《财经》、《商务周刊》、《中华工商时报》等报刊相对独立性也不小。在这些著名报刊的带动下，全国几百家报刊（例如《江南时报》、《大河报》等）纷纷开辟或增加新闻评论和公共事务讨论的版面，不断拓宽言论边界。影响所至，已经波及广播和电视媒体。
在竞争的压力下，媒体往往会主动“三贴近”，不时报导敏感的新闻事件，评论敏感的时政话题。正是在这种背景下，大众传媒开始更积极主动地为各种利益诉求开辟表达的空间，促使某些民众关心的议题变为公共议题，进而推动国家政策、法律、体制的变革。
大众传媒面临的竞争不仅来自传统媒体内部，还来自新兴网络媒体，如互联网、手机短信等，尤其是互联网的兴起迫使传统媒体不得不改变以往新闻和信息的传播格局，并且为公众讨论公共事务提供更开放的空间。
如果从1994年4月20日中国正式进入互联网之日算起，中国进入网络时代不过10余年。
然而，互联网的发展可以用“爆炸性”来形容。1997年初，全国的互联网使用者不过区区62万人；到2006年1月，这个数字已经暴增至1111亿，而且增长的势头仍没有放缓的迹象。2000年前，由于网民数量低于1000万，真正意义上的网络媒体还没有形成。随着网民在2001年突破2500万，情况开始发生变化。2002年，当网民超过4500万时，网络舆论急遽升温。2003年，当网民达到7000万时，网络舆论风起云涌，“黄碟”案、刘涌案、黄静案、宝马案、日本人珠海买春案、京沪高铁案、孙志刚案在虚拟空间掀起一波波巨大的舆论浪潮。无怪乎这一年后来被人称作“网络舆论年”。[63]此后，互联网成为公众传递信息、表达意见、评论时政、释放情绪的一个主要渠道，网络舆论对公众议程设置的影响越来越显著。
与传统媒体比较，互联网最大的特点是人人都是潜在的信息发布者，信息多向（而不是单向）传播，传播范围可以瞬时传遍地球每个角落。这些特点使控制信息难上加难，使普通网民拥有了前所未有的话语权，也使公共权力不再可能完全在暗箱中操作。[64]
出现具有公共性、开放性、交互性、多元性、瞬时性的网络媒体后，公众议程的设置逻辑也开始发生变化。在传统媒体时代，议程说到底是由屈指可数的传媒机构设置的，政府通过控制传媒机构来影响议程设置相对比较容易。进入大众网络时代，情况就不同了，网民可以通过互动，将他们认为重要的问题（而不是传媒机构认为重要的问题）变为公众议程的一部分。例如，在宝马车撞人、孙志刚被打致死、农民工讨取欠薪、医疗体制改革失败、郎咸平批评国企改革等一系列网上讨论活动中，网络舆论都显示出设置公众议程的力量，因为所有这些问题都触犯了民众十分关心的公平正义原则。
由于网络已成为反映民意的渠道，中国的最高决策层对它也越来越重视。在2003年“非典”肆虐期间，国家主席胡锦涛和国务院温家宝都透露，他们也曾亲自上网，了解舆情。
2004年9月举行的中共十六届四中全会指出，“要高度重视互联网等新型媒体对社会舆论的影响”。为此，在传统内参报告以外，国务院办公厅秘书一局信息处最近开始定期编辑《互联网信息摘要》，报送国务院领导。[65]近年来，不少大案如安徽阜阳假奶粉案、广州农民工讨薪遭打、湖南嘉阳违法拆迁案等都是通过这条渠道迅速上达国务院的。[66]从高层对网络舆情的高度关注，可以看出网络媒体的影响力之大。
当然，网络媒体与传统媒体并不是相互对立的，它们的作用完全可以互补。
当某个议题引起网民广泛关注时，传统媒体往往会马上介入，进行采访和深度报导，黄静案、日本人珠海买春案、京沪高铁事件都是这样的例子。反过来，某家传统媒体机构对个别事件的报导可能在网络论坛上引起轩然大波，使它迅速变为公众议程的一部分。在更多情况下，网络媒体与传统媒体交互作用，很难辨别是谁引导谁。“孙志刚事件”就是两者互动的一个典型。在网络普及以前，广州地区的报纸就曾对“收容遣送事件”作过一些调查性或揭露性的报导，仅在2000年至2001年两年间，这样的报导就有6则之多，但都没有引起太大的反响。[67]2003年3月20日，湖北青年孙志刚因未带证件，在广州收容所被打致死。3月底，一位在北京学传媒的研究生在著名BBS 提供网站“西祠胡同”的“桃花坞”讨论区公布了这个消息。“桃花坞”是全国各地媒体从业者聚集的地方。这则消息于是引起了《南方都市报》深度报道记者陈峰的注意。陈峰与他的同事在采访孙志刚的亲属和有关部门以后，于4月25日率先在报纸上对此案进行了揭露。[68]其后，别的媒体纷纷转载。但更重要的是，这时中国的互联网已拥有近7000万网民，孙志刚事件在网络上引起了强烈反响。如果没有网民的推波助澜，这个事件也许会像以前一样很快风平浪静。然而，借助网络的威力，这个事件导致舆论哗然，形成强大而持续的民意压力，并最终推动政府于6月20日废止了实行多年的收容遣送制度。网络媒体与传统媒体交叉作用竟能这么快导致一项制度的变革，不仅在中国、即使在世界上恐怕也是空前的。
内容提要: 当下关于我国《环境保护法》修改的各种意见、方案中，对《环境保护法》的地位、称谓、价值、原则、制度等的认识很不一致、不明确，如一些学者提到我国《环境保护法》应当对国家的环境政策予以宣示，但为何要宣示及宣示什么等却不甚明了。本文力图以环境公共政策为视角，对环境保护法修改中涉及的称谓、价值、原则、制度等进行研究，以期引致学界对这个问题的进一步关注。
一、中国的环境公共政策与环境法之关系
（一）公共政策及环境公共政策的定义
1、公共政策。对于公共政策的定义有多种：戴维·伊斯顿认为公共政策是对全社会的价值作有权威的分配。此定义强调的是公共政策的价值分配功能。伍德·威尔逊认为公共政策是有立法权的人制定的，而由行政人员执行的法律和法规。此定义是政治与行政二元论的体现，仅把范围限定在法律政策之内。卡普兰认为公共政策是指拥有价值、目标与策略的宏大计划。它突出了政策是以某特定目标为导向的行动计划以及它与一般计划的区别，比较笼统。托马斯·达伊认为公共政策是所有政府决定做的或者决定不做的事情。这个定义突出了政策的表现形式。我国有些学者认为，公共政策是党和政府用来引导、规范有关个人、机构团体行动的指南或准则。它的表现形式有①法律规章、②行政命令、③行动计划与策略、④政府首脑的书面或口头声明和指示等等。这个定义虽然比较全面地指出了公共政策的表现方式，也突出了它是一种行为规范，但是没有反映公共政策的本质。
尽管许多学者对什么是公共政策进行了界定，但由于出发角度不同，其观点各有千秋。
2、环境公共政策。经济利益与环境利益是环境法的基本问题。环境利益是指在满足大多数人需要的同时保护和优化生态系统，保持生态生产力可持续运行能力，以满足全人类整体和长远需要的效益。 [1] [1]由于环境利益按照主体的不同可分为个人环境利益、集体环境利益、社会环境利益和国家环境利益，由是环境公共政策是指公共权力机关对社会的环境公共利益和经济公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中依据人与环境和谐发展的目标，经由政治过程所选择和制定的开发利用自然资源、保护改善环境的行为准则。此定义表明公共权力机关在制定环境公共政策时首先要对在社会的环境公共利益与经济公共利益之间进行选择和综合。这是因为环境公共政策的目的是为了促进人类与环境的和谐发展，人类的发展是人类在物质、精神（心智）方面的发展，发展的基础是人类所处的环境，离开了人类环境，人的发展甚至生存均不可能。环境问题是人类在生产和生活过程中的不适当方式产生的，与经济活动相生相伴。在现实社会中，经济发展与环境保护的顺序安排是政策安排中的首要问题。在经济发展中保护环境或是经济发展中兼顾环境保护具有不同的含义，所以，制定公共环境政策首要的是对环境公共利益与经济公共利益进行考量，确定发展的顺序安排。其次是对环境公共利益的选择问题。环境公共利益有多元性，既有国家环境利益，还有社会环境利益。在社会环境利益中，既要选择、综合大多数人的环境利益，也必须兼顾部分地区、部分人的环境利益，当然，有时国家环境利益与社会环境利益可能不相协调。第三，在当下，环境公共政策的制定必须以人与环境的和谐发展为目标。自从1987年世界环境与发展委员会提出可持续发展的理念被世界各国普遍接受以来，可持续发展观已深入人心。近年来，党中央在对可持续发展观的基础上提出了科学发展观。科学发展观是“全面、协调和可持续发展”的发展观，强调社会、经济、自然的全面、协调和可持续发展，强调社会的政治、经济、文化、科技、教育等的全面、协调和可持续发展。也就是说，公共环境政策的制定既有兼顾社会内部各种社会关系的和谐发展，而且根本上是要“和谐”人的社会与自然两者发展之间的关系。第四，开发、利用自然资源和保护、改善环境是环境公共政策的作用体现。
（二）中国的环境公共政策与环境法律之关系
1、中国的公共政策与法律之关系。
在对环境公共政策的定义作了必要讨论之后，我们可以对环境公共政策与环境法律的关系作进一步分析。
法律有狭义与广义之分。广义的法律是从抽象意义上而言的，指法的整体，包括由国家制定的宪法、法律、法令、条例、决议、指示、规章等规范性文件和国家认可的判例、习惯等。就我国现在的法律来说，主要是指作为根本法的宪法、全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律、国务院制定的行政法规、某些地方国家机关指定的地方性法规等。狭义的法律是从特定或具体意义上而言的，专指拥有立法权的国家机关依据立法程序制定的规范性文件。在我国，狭义的法律指全国人民代表大会制定的基本法律和全国代表大会常务委员会制定的除基本法律以外的其他法律。 [2] [2] 在法治国家，公共政策的制定必须经过合法化的程序从而具有法的形态，而且公共政策与法的制定和执行主体都是公共权力机关，所以，广义的法律在法治国家与公共政策存在于同一文本并且有共同的形式特征。 [3] [3]
但是，公共政策与法律并不是形神俱同。例如，1969年美国制定的《国家环境政策法》主要规定3件事：宣布美国的国家环境政策；设立总统咨询机构——国家环境质量委员会；建立环境影响评价程序。 [4] [4] 美国的《国家环境政策法》主要针对的是政府。规定了政府对环境保护问题做什么以及怎样做，从法的要素分析，美国的《国家环境政策法》是美国国家环境政策获得法的形态的文本，其本身并不是规范意义上的法。因为，从法律而言，除了在法治国家它与公共政策具有相同的合法化程序和共同的表现形式特征以外，法律与政策也有明确的差异。这些差异有：公共政策的执行主体是行政机关，法律的执行机构除了行政机关，还包括法院等司法部门；公共政策是以权力为核心，政策对象的权利义务可以不平等，且以权力为“纽带”的各级国家行政机关必须保证执行，而法律是以权利为核心，是权利与义务的统一体；政策在内容上侧重于价值分配和资源分配，即规定做什么、怎么做，而法律侧重于纠察、校正在价值分配和资源分配中的各种违法行为，即规定不可为行为及其法律后果等。所以美国的《国家环境政策法》实际上是具有法律形态的国家环境政策。
中国的公共政策与法律之关系较为复杂。从广义法概念角度，我们可以将中国的公共政策分为获得法律形态的公共政策和未获得法律形态的公共政策。未获得法律形态的公共政策是指未经法定程序纳入法律中的公共政策，获得法形态的公共政策则相反（而且，一般来说，在法治国家，制定法律的程序与公共政策的制定程序往往是相同的）。根据我国《宪法》、《地方组织法》和《立法法》的规定，在当代中国，法定化的程序在国家层面是指全国人大、全国人大会制定宪法和法律的过程，在公共政策学的视野里，这个含义上的法就是“人大决策”或称“立法决策”。现行宪法规定国务院有权根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令。国务院各部、委有权根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限内。发布命令、指示和规章。这些行政法规、行政措施、决定和命令具有当然的法律效力，统属于公共政策视野中的“行政决策”。中国的“司法决策”产生于国家最高司法机关的司法解释中。根据法律规定，我国的司法解释是指国家最高司法机关在适用法律的过程中对具体应用法律问题所作的解释，这类解释分为审判解释和检察解释两种，解释权分别归全国最高人民法院和最高人民检察院。这类解释是指导性的，对各级司法机关具有普遍的约束力，是办案的依据。全国最高人民法院和最高人民检察院对如何具体应用法律问题，也常常采取联合解释的形式，共同发布法律文件。司法解释的形式是多种多样的，如批复、解答、规定、通知等。司法解释不能任意改变法律的规定，不得与宪法和法律相违背。另外，有立法权的地方人大及其会制定的地方性法规以及民族自治地方人大制定的自治条例和单行条例是“地方人大决策”，有立法权的地方行政机关制定的行政规章属于“地方行政决策”。在中国未获得法律形态的公共政策有共产党的政策 [5] [5]、党中央与国务院联合发布的文件 [6] [6]、基层政策 [7] [7]、地方行政措施以及地方行政政府的决定和命令等。
2、中国的环境公共政策与环境法律
按照前述，在横向环境公共政策的构成上，中国的环境公共政策包括了执政党和国家权力机关制定的“环境立法决策”、“环境行政决策”、“环境司法决策”和“执政党的政策”等。这些环境公共政策从政策与法律的角度，还可分为获得法律形态的环境公共政策与未获得法律形态的环境公共政策。
中国社会的法治化进程必定是一个渐进的过程，而且，党的执政方式在不断的改进。从党的十三大开始，开始强调“党的领导是政治领导，即政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家政权推荐重要干部。党对国家事务实行政治领导的主要方式是：使党的主张通过法定程序，变成国家意志。” 邓小平指出：“为了保证人民民主，必须加强法制，必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。” 因此，中国的环境公共政策的制定主体也会随着中国的法治化进程统一于国家和政府，制定程序也会法制化。
对于中国《环境保护法》的修改而言，必须以建设法治国家为要求，与中国环境公共政策的定型化、规范化、法定化趋势相适应，正确地反应国家的环境公共政策。实际上我国的现行的《海洋环境保护法》、《水污染防治法》、《森林法》、《草原法》、《渔业法》、《土地管理法》、《矿产资源法》、《大气污染防治法》、《水法》等等，既是我国现行的环境法的主要文本，也是我国现行的环境政策的主要文本。
二、修改后的《环境保护法》应当是《环境政策基本法》
（一）修改后的环境法应当处于环境基本法的地位
法律可分为“基本法律”和“一般法律”，对此我国《宪法》作出了明确的规定：全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律（第62条）；全国人民代表大会常务委员会制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律（第63条）。我国《立法法》第8条也作出了相同的规定。一部法律要成为国家基本法律，应当具备以下三个特征：①调整对象为基本社会关系。所谓基本社会关系，是指所涉及的事项通常为国家生活中的重大事项的社会关系，其具有全局性、长远性、普遍性和根本性等特征。②法律地位高。这表现为两个方面：一是基本法律在我国法律体系中占有特别重要的位置，具有高于全国人大会制定的一般法律的地位；二是基本法在其所属的部门法律体系中，占有核心的最高地位，它通常成为该法律部门法律体系中其他单项法律的立法依据。③制定权应当属于全国人民代表大会。正是由于基本法律调整的社会关系具有全局性、长远性、普遍性和根本性，关系到全社会的根本利益，因此，基本法律应当由我国最高权力机关的全体代表进行审议通过，即应当由全国人民代表大会审议通过。 [8] [8]
环境保护是实现社会经济可持续发展的重要保障，是国家生活中的重大事项，是必须长期坚持的基本国策。因此，环境保护法律所调整的社会关系符合基本社会关系的特征，即具有全局性、长远性、普遍性和根本性。与此相适应，对作为国家基本社会关系的环境保护社会关系，也应当通过国家基本法律关系予以调整和规范。同时，我国经过将近30年的环境立法实践，特别是各单项环境法律的相继制定与修订，为进一步完善我国的环境法律体系奠定了坚实的基础。但是，在现行的《环境保护法》与单项环境法律之间以及各单项环境法律之间，都不同程度地存在着矛盾、冲突或重复之处，这对整个国家的环境法治建设构成了严重制约。因此，制定一部高位阶的、名副其实的环境保护基本法，用以调整环境保护社会关系以及整合各单项环境法律，是非常有必要的。
（二）修改后的环境法应当具有“政策法+法律”的形态
中国实施可持续发展战略起步于政策，中国环境保护的实践是循着依政策治理向法治治理的转变。但是，即使在当前的转型期，亦依然实行的是依政策治理与依法治理的双轨制。随着国家环境公共政策的法定化和环境法律体系的不断完善，开展环境保护活动、调整环境保护社会关系基本上能做到有法可依。作为我国环境基本法的《环境政策基本法》是我们处理环境社会关系的基本法，在环境法律体系中具有基础性、主导性地位，要反映国家利用资源、保护环境和生态保育的政策、原则和具体措施，反映国家环境决策的宏观性，所以，在修订以后的《环境政策基本法》，是以宣示和体现国家环境政策为主的政策法，同时兼有严格意义上的“法律”性质的法，是一部定型化、规范化、法定化的环境政策与环境法有机结合的法。
在国家《环境政策基本法》中，对于国家环境公共政策主要是以这部法的制定目的（价值目的）、法律原则、基本制度和环境措施等形式来体现。例如国家的环境影响评价制度、排污许可证等制度，它起源于国家环境公共政策，依靠行政权力强力贯彻，以国家强制力为后盾，在相对人权利、义务上不具有对等性等，在国家以政策推行此后入法才具有法律性。将环境公共政策载入国家《环境政策基本法》是国家法治的要求，是世界环境法制的必然规律的体现，也是环境问题的性质特征决定的。如果说国家《环境政策基本法》与其它单行的环境资源法都在一定程度上体现了国家环境公共政策，那么，前者是在更高的宏观层面对环境问题做出的反映，它规定了国家保护环境、合理利用自然资源和生态保育的基本的、总的行为准则，是后者的制定依据和指导，后者是前者的具体化，可以在前者规定的准则精神范围内为具体目的和任务而制定特殊性规范。国家《环境政策基本法》纳入的国家环境公共政策必须符合环境保护、自然资源利用和生态保育的基本规律，借鉴国外环境法制的成功经验，同时，也是我国环境公共政策理论与实践的总结。
制定符合我国目前国情的、具有“政策法+法律”形态的《环境政策基本法》有如下几点重要意义：首先，在有关环境保护的基本法中纳入环境公共政策是环境公共政策法定化、定型化、法制化的要求；其次，从政策对于法律制定、实施和适用的法理学理论看，将政策纳入同一文本可以使环境法内部趋于和谐，制定、实施和适用相互衔接、有机统一，更加突出中国环境基本法的地位；第三，与美国的“政策法”不同，新的环境法是可行性与可诉性的结合的法，是政府主导和市场机制作用于污染治理、环境保护、生态保育的法，是政府环境保护职能规定和公民环境权的享有相结合的法，是权利与权力的结合的法，是司法权与行政权的结合的法，是以社会为本位的法。
三、关于《环境政策基本法》价值、原则、基本制度
（一）《环境政策基本法》的价值体系
法学界普遍认为法律的价值可因使用的方式不同而有不同的涵义：第一种是用来表示法律在发挥其社会作用的过程中能够保护和增加的那些价值。比如说，人身安全、财产安全等，称之为目的价值。第二种是法律的评价标准。第三种是法律自身所具有的价值因素或称为形式价值 [9] [9]。本文在此所讨论的为法律价值中的第一种涵义。
1、《环境政策基本法》要体现“人与环境和谐发展”这一“元政策”、总价值
公共政策是价值和资源权威分配的体系，元政策是政策的政策。从公共政策学上把元政策看作是关于政策方向、政策程序、政策价值的总规定。元政策要回答的问题是：什么是我们最终必须服从的基本价值、基本方向和基本程序。故元政策在最抽象和最基本的面上承担“分配”功能：即选择方向、规定程序、排序价值。《环境政策基本法》要体现的元政策为“人与环境和谐发展”，该元政策应当包含科学发展观、可持续发展理论、和谐发展理论等理念，其对于合理开发、利用自然资源，保护环境具有选择方向和排序的价值。以下讨论的其它价值从属于这一总价值。
2、《环境政策基本法》要体现环境公正价值
《辞海》是这样解释公平的：“作为一种道德要求和品质，指按照一定的社会标准（法律、道德、政策等），正当的秩序合理的待人处事，是制度、系统、重要活动的重要道德品质。” 可以这样说，公平是一个价值评价范畴比较宽泛的概念。公平作为法律所追求的价值目标属于正义的范畴。在思想史和法学史上，人们对正义有各种不同的分类，其中最经典的为古希腊思想家亚里斯多德所作的分类法。 [10] [10] 在现当代，关于正义的划分可以说是各种各样，其中美国哲学家罗尔斯和庞德所提出的社会正义即社会基本结构（社会体制）的正义具有决定意义，可以说是正义之正义。所谓社会体制或基本结构，是指分配基本权利和义务的经济制度、政治制度和法律制度。“一个法律体系的正义，本质上依赖于如何分配基本的权利义务，依赖于在社会的不同阶层中存在着的经济机会和社会条件”。之所以要把社会体制或基本结构的正义作为首要的正义，乃是因为：第一，它对个人生活的影响具有根本性和持久性；第二，它相对于法律形式上的分配正义具有母体性；第三，它相对于其他领域或层面的一切正义具有实质性。社会基本结构的正义包括两个层面：一是社会各种资源、利益以及负担之分配上的正义；二是社会利益冲突解决上的正义。 [11] [11] 但是，以上关于正义的界定和分类是从“人类中心主义”这个基点出发的，在我国面临严峻生态危机的今天，要求《环境政策基本法》应从狭隘的“人类中心主义”观念中解放出来，提倡新的公平正义观——环境公平正义，即：在配置和利用资源时，不光追求当代人类社会内部的公平正义，还应考虑代际间以及种际间的公平正义（即尊重人类以外的其他物种的生存权利与内在价值），这是生态化社会中人们解决经济发展与环境间矛盾、实现可持续发展的必然要求和选择。
3、《环境政策基本法》要体现安全价值
安全是个体或系统不受侵害和破坏的状态，环境污染和生态破坏对人类社会安全的威胁和冲击是不言而喻的。长期以来，人们只关注环境问题对人类自身人身安全以及财产安全的影响，随着生态危机的不断加剧以及人们认识水平的提高，生态安全这一概念被提了出来，其更为精确地概括了生态环境对于人类生存与发展的重要意义。
所谓生态安全，是指人类在生产、生活和健康等方面不受生态破坏与环境污染等影响的保障程度，包括饮用水与食物安全、空气质量与绿色环境等基本要素，是对人类赖以生存和发展的生态环境处于健康和可持续发展状态的概括。生态安全包含着两重含义：其一是生态系统自身结构是否受到破坏；其二是生态系统服务功能是否能提供足以维持人类生存的可靠生态保障。与政治安全、军事安全、经济安全、文化安全一样，生态安全是国家安全的重要组成部分，而且是非常基础性的部分。因此，维护生态安全，避免因自然资源衰竭、资源生产率下降、环境污染和退化给人类社会的生产、生活造成短期灾害和长期不利影响，是任何一个主权国家政府最基本、最核心的功能。 [12] [12]
我国目前面临着严峻的环境问题：在环境污染方面，主要是水和大气的污染较为严重，以城市为中心的环境污染仍在加剧，并蔓延到了农村，一些经济发达、人口稠密地区的环境污染问题尤为严重；在自然破坏方面，草原退化、沙漠化、盐碱化在发展，耕地减少，水土流失严重，城市绿地面积减少。 [13] [13] 严峻的环境问题给中国的生态安全带来了极大的挑战，目前影响中国生安全的问题主要包括四个方面，即国土资源安全、水资源安全、大气资源安全、生物安全等。因此，为了实现国家经济、社会以及环境的可持续发展，《环境政策基本法》必须以维持和保护我国的生态安全作为自己的价值追求目标。
4、《环境政策基本法》应当体现人的自由价值
人作为人存在，自由是他不可分割的属性。对自由理论发展史的考察表明，历史上绝大多数理智健全且不偏激的思想家对此都不存在怀疑，人是自由的存在物几乎是作为一个无可怀疑的真理被思想家们以不同的方式所肯定。然而，在人类思想史上，自由这一概念及其包含的社会意义是一个本质上有争议、却又迫使人们必须解答的难题。正如俄国哲学家普列汉诺夫所说：自由问题“像斯芬克斯一样向每个这样的思想家说：‘请你解开我这个迷，否则我便吃掉你的体系！’” [14] [14]
从哲学涵义上讲，自由是主体意志与客观规律的统一，这里的统一包含双重意义：其一，自由是对客观规律的认识和对必然的驾驭；其二，自由是对客观规律的认同。从政治学和社会学涵义上讲，自由是主体利益和社会利益的统一，即个人与社会的对立统一；或者说自由的实质是个人与社会、个人的独立和自决与社会的统一与公决，个人的存在和发展与社会的存在和发展的关系，因而也是个人与社会之间双向的权利义务配置。自由在法学和法律上指人的权利，即自由权。作为法律权利，自由指权利主体的行动与法律规范的一致以及主体之间的权利义务界限。正如法国思想家孟德斯鸠所说：“自由是做法律许可的一切事务的权利，如果一个公民能够做法律所禁止的事情，他就不再自由了，因为其他的人同样会有这个权利”。英国思想家约翰·密尔把自由界定为“社会所能合法施于个人的权利”。 [15] [15]应当指出，无论是作为哲学的概念，还是作为政治学、社会学的概念，它们与法学和法律上的自由概念是一致的。这种一致性表现之一，就是法律上的自由权利是哲学涵义和政治涵义的自由在法律上的表现。
综合哲学、政治学、社会学和法学的自由概念，自由对于人类具有伟大的价值：首先，自由是人的潜在能力的外在化；其次，自由是人的自我意识的现实化；第三，自由是人类发展的助动力。 [16] [16] 因此，以追求人与自然和谐相处以及人类福祉为终极目标的《环境政策基本法》应当以实现人的自由为价值目标，通过保护和改善生态环境，给人的自由发展创造出优美的生态环境以及可持续利用、永续利用的资源，维护人的生命和本质，陶冶人的情操，使人的身心都得到和谐、健康、自由的发展，并为子孙后代的生存发展奠定不可缺少的物质经济基础。 (二)《环境政策基本法》的原则
原则既是法的要素，也是政策的直观形式。因为，从法的构成要素看，法由概念、原则、法律规范和技术性规范等构成。但从公共政策角度看，法律原则也体现了公共政策的精神，具有精神的气质，所以法律原则同时具有法的要素和公共政策的性质。法的适用力求统一，因此对法律适用来说，法律明文优于法律精神、不得偏离法律的明文成为公认的原则，政策执行则强调精神优于条文、实质重于形式。《环境政策基本法》主要体现国家环境公共政策，所以《环境政策基本法》的法律原则重在法律精神的宣示，在一定价值基础上对环境法（广义）立法、执法、司法具有定向指导意义。如果说《环境政策基本法》的原则重在精神气质的宣扬，那么，其具体制度是原则精神气质的体现，是贯彻原则的基本对策安排，居于法律制度之上，是法律价值与法律制度之间的链接。
我们认为，我国《环境政策基本法》应当至少具有的法律原则是：环境保护优先原则、综合防治原则、环境责任社会化原则、公众参与原则等。
1、环境保护优先原则
环境问题也是伴随人类的经济活动而产生的，而且在国家环境公共政策的选择和制定中必须是在环境利益和经济利益之间进行选择、综合，保护环境与发展经济也不总是能够协调的。笔者也赞同“协调发展原则”，对经济增长、环境保护并重，经济发展、环境保护同步持有憧憬，但是，如果不能协调将如何选择？在经济强势力量（政府、企业的利益强势）面前如何能抵挡得住？环境政策基本法是我们对保护环境的基本态度，是在经济利益和环境利益的选择安排。如果我们把“环境保护优先原则”作为《环境政策基本法》的一项基本原则予以规定，就会向政府、事业、企业和人民宣示：经济发展不能以牺牲环境为代价，必须兼顾两者利益，如果不能兼顾，那么环境保护优先，这是公共环境利益的底线。如果我们在《环境政策基本法》中经济、社会和环境协调发展的原则，那么短视的经济利益必然会战胜长远的环境利益。我国历经的环境保护历史、近年来频发的“突发性环境事件（灾害）”无误的告诉了我们“兼顾”的厄运。保护环境是环境法的使命，但它也不会与国家经济政策法律相悖。环境保护优先作为《环境政策基本法》的原则，可以使政府的一切经济决策服从于公共环境利益，有利于强化环境执法、司法，有利于环境保护任务的实现。
2、综合防治原则
综合防治原则，即“预防为主、防治结合、综合治理”原则，是指国家在环境保护工作中采取各种预防措施，防止环境问题的产生和环境质量的恶化，而对已经造成的环境污染和破坏予以积极治理，使其控制在能够维持生态平衡、保护人体健康和社会财富及保障经济、社会持续发展的限度之内。该原则是对国内外防治环境污染和环境破坏的经验教训的科学总结，是针对环境问题的特点提出来的，其核心在于“防”。
综合防治原则在我国逐步认识到并在法律中加以明确规定经历了一个过程。1973年的《关于保护和改善环境的若干规定（试行草案）》就已提到了“预防为主”的方针。1982年8月召开了全国工业系统防治污染经验交流会议之后，1983年2月国务院又作出了《关于结合技术改造防治工业污染的几项规定》，强调“通过采用先进的技术和设备，提高资源、能源的利用率，把污染消除在生产过程之中。”这些体现了综合防治理念的环境保护思想后来被以法律法规的形式予以明确。综合防治原则是对环境问题特点的深刻认识，是对防治环境污染问题基本方法、基本措施的高度概括，其主要内容包括以下几个方面：①它明确了防与治的辨证关系，是先进的环境保护战略和科学的环境管理思想的体现；②它是针对环境问题特点而提出的防治环境问题的基本方法和基本措施；③它集中了当代环境保护和环境管理思想的精华，使环境保护战略、环境管理思想更加全面、完整和科学；④它是建立健全环境管理法律制度体系的指导原则；⑤它明确了科学不确定性与环境保护实际行动的关系，是当代科学技术进步的产物。 [17] [17]
3、环境个体责任、社会责任原则
传统观念上的环境责任原则是指环境法律关系的主体在生产或其他活动中造成环境污染和破坏的，应承担治理污染、恢复生态环境的责任。有的学者将这一原则称之为“谁污染谁治理、谁开发谁保护”原则。 [18] [18] 但是，随着人们对环境问题产生根源认识的进一步加深，发现引发环境问题的主体除了污染者及开发者外，环境主管者及消费者等也负有不可推卸的责任。由是，有学者对环境责任原则作出了新的阐释，即：环境责任是指环境问题的责任人必须按法律的规定承担相应的法律责任，以治理和恢复已被污染和破坏的环境。该原则包含着广泛的内容，是对开发者养护、利用者补偿、污染者治理、破坏者恢复、受益者负担、主管者负责、消费者最终承担等原则的高度概括。 [19] [19]但是，笔者认为仅此不够，一是必须深化上述个体化污染防治责任，而是在此基础上扩展为“环境社会责任原则”。
环境污染者的个体责任应当细化为：其行为违反法律上的义务，必须负担费用。已对其污染进行了处理，但是仍然对环境有不利影响，需要进一步处理以降低或排除对环境的影响时，亦应负担费用。即使法律所允许的环境利用也必须限定于轻微可恢复的范围，且必须支付费用。“环境社会责任”是在造成污染的责任人无法确定、无法或不能及时通知等情况，环境污染的责任应当由全社会共同承担。同时，有必要建立健全环境责任保险机制和生态问题的社会分担等制度。
4、公众参与原则
公众参与原则，有的学者称之为“依靠群众保护环境的原则”，有的学者称之为“环境保护的民主原则”，也有的学者称其为“环境民主原则”。公众参与原则是指生态环境的保护和自然资源的合理开发利用必须依靠社会公众的广泛参与，公众有权参与解决生态问题的决策过程，参与环境管理并对环境管理部门以及单位、个人与生态环境有关的行为进行监督。 [20] [20]
公众参与原则是民主思想和民主运动在环境保护领域的延伸，是公众参与国家民主管理环境资源的体现，是环境法保护公众环境权益的一项重要指导原则。环境保护是一项复杂的、综合的社会工程，涉及到千家万户的利益，光依靠政府的行为是无法做到尽善尽美的，它需要全体公众的积极参与，需要发挥群众的集体智慧。当代环境保护领域的立法是在20世纪60年代兴起的环保运动的推动下发展起来的，公众参与在环境保护中发挥了重要作用，并为美国等西方国家通过立法确立为环境保护保护的一项原则。在我国，宪法和环境法中也对公众参与原则作了相关规定。如宪法规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。……人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。” 环境保护属于一项重要的国家事务，据此，我国公民可以广泛参与国家的环境与资源保护事业。《环境保护法》第6条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”《土地管理法》第6条也规定：“任何单位和个人都有遵守土地管理法律、法规的义务，并有权对违反土地管理法律、法规的行为提出检举和控告。”等等。
（三）《环境政策基本法》的基本制度
法律制度是一种最基本、最权威、覆盖面最广的正式制度，它是指为了明确合法的权（力)利和义务，解决社会矛盾和利益冲突，实现法律的基本理念和价值、原则，以系统的法律规范体现出来的操作程序。从法律制度的重要性来看，分为基本法律制度和一般法律制度。基本法律制度，可称为主要法律制度或者核心法律制度，它与非核心法律制度或者一般法律制度是有区别的，基本法律制度是法律制度系统中的首要构成要素。我们认为，环境法律制度主要是环境公共政策的法律化。 [21] [21]目前对于环境法的基本制度的认识在我国立法和学术界之间尚未有统一的界定，而且在国外也找不到有关环境法的基本制度相关的立法与理论参照。但是，由于《环境政策基本法》的宏观性和其基本法的地位，环境问题解决对策的行政主导性、手段复合性等，而且，环境法制发达国家的立法决策(环境基本法）也多体现了诸如风险预防、环境影响评价等环境公共政策，因而，我国的《环境政策基本法》也必须遵从环境与资源保护的基本规律，并结合中国市场经济和可持续发展的要求以及环境问题本身的特点，确立以环境影响评价制度、许可证制度、环境保护目标责任制度、清洁生产制度、经济刺激制度等为主要的基本制度。其中，环境影响评价制度、许可证制度是关键性制度，在《环境政策基本法》的制度体系中居核心地位，是环境行政的主要对策。限于篇幅，在此不作细致讨论。
注释:
[1] 李启家、李丹：《环境法的利益分析之提纲》，2003年环境资源法学国际研讨会论文集，第375页。
[2] 葛洪义主编：《法理学》，中国政法大学出版社，1999年版，第38—39页。
[3] 博登海默在法律的渊源和技术第十六章法律的非正式渊源中站在法学的角度对公共政策的范围的界定是：我们在此节所使用的“公共政策”这一术语，主要是指尚未被整合进法律中的政府政策和惯例。在此，甚至作为非经程序而存在的惯例也被认可为公共政策。见E·博登海默著：法理学——法律哲学和法律方法，邓正来译，中国政法大学出版社，1999年版，第465页。
[4] 王曦：《<环保法>修改重中之重应强化政府职能》。newsid=2347
[5] 关于中国共产党的政策是否是公共政策以及其法律效力。当代中国实行的政治体制是中国共产党领导的“议行合一”制，共产党组织事实上成为一种社会公共权力，而且是各种社会公共权力的组织机构的领导核心，党是制定公共政策的重要主体。共产党的政策成为公共政策有直接适用（通常是党的代表大会和中央全会通过的决议、主要国家领导人的讲话等）和间接转化两种形式（赋予党的政策以立法决策和行政决策的形式，使之定型化、规范化、法定化）。因此，直接适用的党的政策，不具有法律效力。而经过转化并且符合宪法、地方组织法和立法法规定的程序和事项的法律规范，具有法律效力。
[6] 对此有不同的观点。一些学者认为这是党的政策转化为公共政策并获得了法的形态，一些人却认为它虽然得以成为公共政策，但是由于不符合行政决策制定的规范，没有获得法的形态。
[7] 指中国乡、镇行政组织的政策。这是因为在中国乡镇行政组织不具有制定政策的能力。
[8] 参见别涛：《关于<环境保护法>的修改方向》，王树义主编：《可持续发展与中国环境法治》，科学出版社2005年7月第1版，16页。
[9] 参见张文显：《法理学》，高等教育出版社，北京大学出版社，1999年版，第209-210页。
[10] 亚里斯多德把正义分为分配的正义和矫正的正义两种。所谓分配的正义就是求得比例的相称，即根据每个人的功绩、价值来分配财富、官职、荣誉等，它是以承认人天生的体力和智力的不平等为前提的。在这个领域，对不同的人给予不同的对待，对相同的人给予相同的对待，这就是正义。所谓矫正的正义，涉及对侵害财富、荣誉和权利的恢复与补偿。在这个领域，不管谁是伤害者，也不管谁是受害者，伤害者补偿受害者，受害者从伤害者那里得到补偿，就是正义。亚里斯多德从正义出发，认为法律就是正义的体现，法律的好坏完全是以是否符合正义为标准。亚里斯多德对正义的这种划分对后世产生了久远的影响。
浅析我国知识产权政策变迁
引言
2014年1月14日国家知识产权局印发了《2014年全国专利事业发展战略推进计划》。12月21日，由中国财经政法大学知识产权研究中心主办的国家知识产权智库建设研讨会在武汉举行。12月23日，国家中小企业知识产权托管工程启动暨镇江知识产权服务联盟成立大会在镇江市政府会议中心举行，镇江市知识产权公共服务平台（国家中小企业知识产权托管平台）正式开通运行。
这一系列事业的发展推进都表明知识产权是国家发展的重要资源和竞争的核心要素。其制度在整个国家体系中也占据重要地位。知识产权政策涉及众多政策活动者，他们共同构成了知识产权管理的政策主体，知识产权政策的出台和变迁是由内外部一系列因素共同作用的结果。在这一过程中，政策共同体间的互动以及有关机制的作用，促成了问题源流、政策源流和政治源流的汇合，开启了知识产权管理的政策之窗，推动了我国知识产权政策的发展。“多源流”理论作为政策过程研究中屡试不爽的长青理论，在此框架下分析知识产权制度，不仅可以很好地梳理一条清晰的发展路线，而且对未来的发展前途也将产生指导作用。
一、多源流理论概述
多源流理论(The Multiple―Streams Theory)最早是由美国政治学家翰？W?金登(John.W.Kingdon)在1995年提出来的。在“垃圾桶”决策模型(the garbage can modal)的基础上，金登发展出了多源流分析框架，将原先的四股源流发展为问题 …流、政策流和政治流三股源流①。问题源流、政策源流和政治源流影响着政策的制定过程，三者相互独立，它们共同作用，促使政策议程设置发生变化，特别是问题源流和政治源流在推动议程设置上起主要作用，政策源流则在引起阐明备选方案这一过程中起主导作用，三者在一个特定时间，聚合在一起，从而打开一扇政策之窗。
多源流分析框架回答了三个重要的问题：政策制定者的注意力是如何分配的、具体问题是如何形成的、对问题及其解决方法的发现是怎样和在哪里进行的。通过这个模型，金登试图解释为什么某些问题的议程受到决策者的注意，而另外
一些却被忽略。他认为联邦政府政策制定中三个主要的过程流是：问题识别、政策建议的阐明和精炼、政治活动，即问题流、政策流、政治流②。多源流分析框架的主要观点是：政府议程是由政治溪流中的事件、紧迫性问题以及各类较明显的参与者所决定的，备选方案的阐明过程既受政策溪流中的选择过程的指引，也受相关领域内相对幕后的专家的影响。此外，如果出现一个机会使三条源流都汇合在一起的话，一个项目进入决策议程的可能性就会明显增强。虽然与传统的过程理论相比，多源流理论更加突出政策治理过程的复杂性，但它对现实生活中的政策现象却有着极强的解释力。多源流分析框架在发展过程中得到了不断地修正和完善，能够应用到我国社会管理政策制定的分析之中，进而更准确地分析我国社会管理政策的制定议程、备选方案和政策出台所需要的机制。
二、知识产权政策变迁的“多源流”分析
我国在知识产权政策方面给予高度的重视，在“问题、政策和政治”的多源流分析框架下，可以梳理一条知识产权政策完善变迁的路线。“问题源流”可以找出最初提出的需求，“政策源流”可以看到在实施过程中的可行性和效果，“政治源流”可以领悟出我国整体向国际接轨并将我国建设成为知识产权强国的目标。
（一）问题源流分析
金登指出，政策发生改变的原因，是由于人们确信存在问题，而且必须采取措施解决该问题。在清朝末年我国就有了知识产权制度，当时虽然是帝国主义施加压力的结果，是一种制度上的被动移植，但它实现了知识产权从“逼我所用”到“为我所用”的转变，特别是从政策文本上把法律理念和知识产权紧密联系了起来。随着知识产权制度在全国实施，法律保护理念深深嵌入了政府部门、企业以及专利相关人员的观念之中。回顾历史，中美双方在保护知识产权方面的矛盾始终非常尖锐，在我国加入WTO之前，美国大都通过“特别301条款”和“337条款”来处理与我国在知识产权方面的矛盾，直到2001年我国加入了WTO，美国不仅开始利用WTO多边解决机制来解决中美知识产权争端，并且一面对中国展开“特别301调查”，一面越来越多的运用“337条款”对我国产品展开侵权诉讼。很明显，我国与美国在知识产权的维护和制度上仍有差距，我国也处于劣势地位，因此，加强完善知识产权制度以及执行力度对我国来说是十分必要的。
从我国整体上来看，知识产权政策制定和实施的程度是衡量我国综合国力的一项重要指标，对此的关注是不可忽视的。知识产权这个概念是一个历史的概念，是在“被侵略到自强的中国”这样的发展历程中形成的。新中国成立以来，随之的知识产权政策也有所改变，更加注重对我国知识产权的保护制度。改革开放之后，国际化和经济全球化趋势加强，我国的经济文化等方面在提升，真正意义上的走起了“独立自主，对外开放”的战略脚步，改变了传统的被动的局面。各种制度包括知识产权制度有了重新的定义，我国开始主动调整适应并制定战略来提高制度的可行性，这一系列行为都是出于把我国建设成为社会主义强国、维护我国公民的相关利益的需求。
（二）政策源流分析
在政策源流中，当问题被辨别出并得到社会中一部分人们的关注时，围绕这个问题的解决方案就会产生许多建议。学术界普遍认为，知识产权是发展的重要资源和竞争力的核心要素，产权保护助推经济发展是知识产权制度的核心功能，要发展国家首先要发展经济，在如今我们要做的就是加大保护力度并完善整体机制。在完善整体机制上，构建了“1+6”研究支撑体系，为谋划专利战略推进工作重点任务提供有力支撑。
在运行体系建设上形成了诸多的方案流，其中最有代表性的是由知识产权局发布来加强专利制度运行：一是加强制度建设，专利法律法规体系不断完善。制定专利政策体系框架稚嫩，启动建设基于网络共享的专利政策数据库。地方法规建设有效推进。北京、山西、广东、江西、贵州对《专利保护和促进条例》进行修订。湖北发布了《加强专利创造运用保护暂行办法》。截止目前，已有27个省份、16个较大的市人大发布了专利条例等地方性法规。二是强化工作导向，专利质量保障体系不断加强。各省按照“稳增长、提质量、调结构”的要求，积极落实《关于进一步提升专利申请质量的若干意见》，发明专利申请数量保持稳定增长，专利质量得到明显提升，专利结构更加适合地区发展需要。三是创新工作方式，专利运用水平进一步提高。
与中国人民银行等有关部门联合印发《关于大力推进体制机制创新扎实做好科技金融服务的意见》，与人保财险公司签订战略合作协议。四是优化发展环境，专利行政执法能力稳步提升。发布《电子商务领域专利执法维权专项行动方案》，推进北京、江苏、浙江等重点省（市)建立适合本地实际情况的电商领域专利执法维权工作机制。五是加快职能转变，专利行政管理体系进一步健全。四川省知识产权局推动市州知识产权局机构改革，全省有14个市(州）建立了以“科学技术和知识产权局”为名称的管理机构，并成为政府组成部门。六是夯实事业基础，专利人才体系进一步拓展。出台《全国知识产权教育培训指导纲要（修订版）》，制订《国家知识产权产权局干部教育培训规划》和《关于加强国家知识产权培训基地工作的意见》以及《人才库与人才信息网络平台管理办法》等政策性文件。七是提升服务水平，专利服务体系不断加强。由此可见，知识产权政策的制定被广大的学者和政府所重视，各个地方政府都作出了符合当地的具体相关法律法规，这些都为我国知识产权政策的完善发展铺平道路。
（三）政治源流分析
金登认为政治源流由诸如国民情绪，压力集团间的竞争、选举结果、政党或者意识形态在国会中的分布状况以及政府的变更等因素构成，是政策制定过程中的重要组成部分，独立于问题源流于政策源流而存在。结合我国的国体和政体，知识产权政策中的政治源流主要包括国民情绪、执政党的意识形态、国家发展战略三股主要的支流。面对着一系列知识产权问题和焦点事件，我国国民的情绪受到极大的刺激和波动。与此同时，我国知识产权方面侵权未能很好的打击进一步导致个人的不公平心理、技术人员的浮躁和焦虑心理，严重影响社会和谐与社会安全。我国是社会主义国家，强调“以人为本”，国民情绪的变化，引起了我党和政府领导人的重视，为了疏导国民情绪，巩固执政地位，知识产权政策也是在这个背景之下加以完善的。
2014年10月20日，中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议提出，我国要完善激励创新的产权制度、知识产权保护制度和促进科技成果转化的体制机制，国务院常务会议也明确部署建立知识产权评估机制，这从国家层面和战略高度反映了我国对知识产权价值的重视，也从侧面说明了在知识经济时代促进创新成果转化与运用的必要性和紧迫性。此外，2015年专利战略推进工作将深入贯彻落实党的和十八届三中、四中全会精神，按照国务院常务会议的最新部署，紧密对接《深入实施国家知识产权战略行动计划(2014―2020年》，制定专利战略推进重点任务，加大投入保障，狠抓工作落实，加快建设知识产权强国，努力开创专利事业发展新局面。
（四）三源流聚合：我国现代知识产权制度建立
金登认为使政策之窗打开的方式有两种：一种方法是问题源流中紧迫问题的出现，使解决该紧迫问题成为必然，因为这让决策者信服了问题的严重性和考虑该问题的必要性；另一种方法是政治源流中有组织的政治力量或者在政治源流中发生的任何其他情况，它们支持或者推动建立提案的审议。我国知识产权制度之所以发生变迁，正是问题源流和政治源流共同作用的结果。
中国知识产权保护制度是从清朝末年开始的。虽然说它是清政府实行新政，向西方学习的产物，但更多是帝国主义列强施加压力的结果。在新中国成立后，政府颁布过一些行政章文来保护知识产权，但始终没有严格意义上的所谓法律制度。在实行改革开放以后加强了知识产权立法工作，先后制定了商标法（1982年）、专利法（1984年）和著作权法（1990年），知识产权法律制度体系初步形成。其间的知识产权立法是一种有选择性的制度安排。主要是因为立法工作艰巨，准备时间不长，虽然主要知识产权法律已经制定，但其他知识产权制度未及考虑，而且因为国际文化交流的不对等，著作权法刚刚实施，这种情况不能参加国际版权合作。这种根据本国的不同发展阶段、不同发展状况作出的选择性制度安排对于中国是有益的，在国际上也是有先例可循的，美国和日本都是如此。这说明任何一个国家，在其知识产权制度发展史上，都有一个从“选择保护”到“全部保护”，从“弱保护”到“强保护”的过渡期。在国家经济社会发展水平不高的情况下，这种低水平的知识保护的过渡期是非常必要的，我国也给予了高度重视，进而推动了其完善进程。
在问题源流中各种问题出现，政治源流中管理的变化以及其它元素的活动，二者共同作用，打开了我国知识产权制度变迁的政策之窗。
三、结论
我国知识产权制度经历了一个漫长的过程，是问题源流、政策源流和政治源流聚合的结果，三个源流能够聚合，得益于政策之窗的打开，政策之窗的打开又与问题源流和政治源流息息相关，政党扮演着中心角色，其领导着整个政策的大致方向，在政策参与者中居于中心地位，他们使问题能够顺利提上议程并能有战略方案，其领导的政府能在政策之窗打开时将问题、方案、以及契机带到窗前，促成三源流聚合。
在现今的处境下，知识产权制度仍面临一些困境，如惩罚力度不够与部分保护标准超越发展阶段并存；制度建设滞后等相关问题。在知识产权保护制度的认识上应该理性的清楚这是把双刃剑，适度保护可以促进创新，激发新思想，过度保护会有垄断的可能性。因此，需要相应的法律进一步制约滥用知识产权的垄断行为。目前，我国各知识产权管理部门的劳力和财力都相对不足，专利和商标分开管理以致降低了效率。我国知识产权政策正处于不断完善的阶段，对知识产权的保护从最初的政策之窗开启，从而形成一个良好的专利体系，到如今面临诸多需要解决的问题，寻求再次开启政策之窗的契机，从而迈向更加成熟和稳定。知识产权作为发展的重要资源和竞争力的核心要素，是国家予以关注的一个话题，也要对知识产权制度加以关注。
注解：
① 萨巴蒂尔。政策过程理论[M]。彭宗超等译。北京：生活。读书。新知三联书店，2004.
② 萨巴蒂尔。政策过程理论[M]。彭宗超等译。北京：生活。读书。新知三联书店，2004.
浅析房地产政策中利益相关者
公共政策制定中的利益相关者是指所有对政策的目标和执行感兴趣并对其具有影响的团体和个人。房地产政策一直关乎多个群体的利益，这其中包括政府、公众、房地产企业、媒体等。可见房产政策是一种政治妥协的产物，这需要兼顾各方的利益诉求，透视这些政策制定过程，可以发现众多利益相关者。
1、政策制定者―政治领袖
通常来说，中央政府是最重要的政策决策主体，他们是房地产政策的最重要的利益相关者，政治首脑又是中央决策中起决定性作用的关键人物，政治首脑主要是指副以上的政府官员，具有巨大的政治权力，负有重大政治责任，往往着眼于全盘作出公共决策，是最主要的决策者。JP
2、政策操作者―技术官僚
技术官僚是指部委内负责起草具体方案的技术官僚，主要是各个部委的正副部长以及下辖的各个司局的正副司局长，比如住建部、发改委、国土资源部、监察部、中国人民银行、银监会、国家外汇管理局、商务部、财政部、国家税务总局等部委的官员。他们长期负责该领域中的具体事务，具有丰富的经验与知识，是政策方案的主要制定者。在政策方案起草过程中，部长级官员并不亲自参与，他通常是根据政治首脑的政策意图和本部门的利益考虑，在听取司局长汇报的基础上作出指示；司长级官员则负责秉承旨意，拟定具体方案。在政策制定中，他们起到了如下作用：频繁地调研，召集各种形式的研讨会，委托思想库研究某一政策问题，由此酝酿和拟定政策方案；积极响应政治首脑的垂询、意见与要求，及时调整政策方案，支持政策方案上传，设定政策议程；根据具体情况，不断地调整政策执行，制定政策实施细则，在政策执行中实现政策再决策。
3、政策执行者―地方政府
地方政府主要包括省级政府、市级政府、县级政府、乡镇政府（街道办事处），他们是主要政策执行者，也是房地产政策的极其重要的利益相关者。自1994年分税制改革以来，地方政府在土地使用权转让中获得大量非预算收人，显示出“土地财政”的特征；地方政府的主要官员在任期制与功绩制的约束下希望维持高房价以获得更多土地出让金，增加财政收人，赢得晋升的政治资本；此外，长期以来由于监管与约束机制的缺失，地方政府部门组织出现碎片化趋势，秉持本位主义态度“养寇自重”，为利益集团所“俘获”，导致软政权化现象，主管部门及其领导在决策与施政中置公共利益于不顾，为谋取特殊利益大开方便之门。这样，在政策制定过程中，他们基本不能反映老百姓利益；与房地产商结成利益同盟，共同维持高房价；采取机会主义态度，消解中央政策，有利者行之，不利者避之。JP
4、政策影响者―利益集团
自房地产市场化改革以来，房地产利益集团得以形成，主要有三个：由国营城建系统和中房系统组成的房地产协会，属于建设部系统，更多的是代表政府和国营企业的利益；全国工商联下属房地产商会，其成员多为民营中小房地产企业（包括建材等相关行业的一些民营企业）；代表各大城市拥有领导地位的民营房地产企业的“中城房网”，“大公司俱乐部”或`好公司俱乐部”。此外，还包括那些将住房作为投资工具的少数民众，如专业的炒房客、房地产中介以及国际投机商等。在政策制定中，他们积极进行幕后游说，影响政府决策，既插手政策目标选择，也干预政策方案制定。比如，开展调研，提供行业报告；资助科研机构，借助媒体公布结果，制造舆论；高新聘用学术精英，作为政策代言人；密切联系技术官僚，提供政策方案或干脆贿赂；与媒体、地方政府建立利益同盟。
面对政府已经或有意颁布的旨在抑制房地产暴利的政策，这个利益集团通常高举“市场”大旗，大声疾呼要抵制来自“行政意志”的“不合理干顶”；而对政府颁布的符合他们利益、有助于维护并扩大其暴利的政策（这些政策往往又是他们通过各种手段争取得来的），无论这种政策需要政府部门动用多少行政资源强力推进，他们都赞赏有加。在公共政策过程中，他们展现了巨大的能量，不可小觑：获取大面积廉价和珍稀土地供给；为房地产业获取廉价融资创造更有利环境；维护房地产不合理高价与暴利；削弱、扭曲政府关于小户型、经济类房产供应要求，满足暴利需求；排挤新进入竞争者。
5、政策研究者―专家学者
专家学者亦称思想库。在目前中国，涉足房地产政策制定的思想库主要有国务院发展研究中心(DRC)、住建部政策研究中心等。在政策制定过程中，他们主要是提供政策咨询或直接参与、帮助决策部门从事课题研究或基于公共精神独立研究，以直接上书或媒体公布研究成果的形式来引起政治决策层注意。
6、政策传播者一一媒体精英
媒体精英主要是指负责传媒的记者、编辑、网络论坛骨干、政论评论员等，他们也是幕后活动者，主要有引导舆论设立议程、制造公共舆论的作用。一方面媒体精英筛选、过滤新闻事件，刻意放大某些政策议题，旨在引起公众的普遍关注和讨论，形成强大的社会舆论，从而设立政策议程。另一方面，各个媒体精英持有不同的政策偏好与动机，或为公，或谋私，在公共能量场中他们扮演着不同的角色，采取了不同的策略，加人到不同的政策论战阵营，有的为地产集团摇旗呐喊，有的为民生疾苦大声疾呼，发出了迥然不同的声音。
7、政策接受者―购房民众
在房地产政策制定中，购房民众主要可以分为消费性购房民众与投资性购房民众。消费性购房民众主要包括大量准备结婚或已婚的年轻人及其家庭、想改善住房的普通家庭和从农村进人城市的家庭，他们代表了住房市场的刚性需求，是真正的住房消费者。民众的可承受政策偏好是低房价政策。在决策过程中，普通民众无权直接参与政策制定，进行政策辩论与对话，也无权对政策提案进行投票表决，他们影响政策制定的方式主要有：通过大众媒体，尤其是网络，制造社会舆论，对政策决策者施加压力；借助党代表、人大代表及政协委员在党代会、人大或政协会议中反映意见，表达利益诉求，企图引起决策者关注；以公民精神为纽带，抱作一团，集体协作，用一个声音说话；利用政府或专家调研机会，主动反映住房难问题。由此构成房地产政策制定利益JP相关者图谱。
上述利益相关者图谱清晰地描绘出谁是房地产政策制定中利益相关者集团，在针对房地产市场问题而进行公共决策时，代表哪个集团的利益，他们是否可能反对或阻扰某一政策通过，他们的实力怎么样，应该如何对待他们。通过这一图谱，可以确定公共决策中所有利益相关者及其相互关系，可以了解政策制定中存在的风险与机会，可以识别和应对任何可能的变化，以便未雨绸缪。